鄭功成：用新思維推進社保改革走向深化

社會保障一直是舉國上下高度關注的焦點，更是每年“兩會”期間最受公眾關注的熱點。李克強總理在今年的政府工作報告中，進一步明確了改善民生是政府工作的根本目的，強調要促進社會公平、增進人民福祉，讓全體人民共享改革發展成果，並將社會保障定位為民生之基，對這一制度的下一步發展做出了回應。而一個理性、成熟、定型的社會保障體系，不僅是解除城鄉居民諸多后顧之憂的根本制度安排，而且也是國家長治久安和社會和諧發展的基本制度保障。

近幾年來，我國社保體系建設步伐明顯加快，從普遍性養老金制度的建立、全民醫保的基本實現，到社會救助覆蓋城鄉、保障性住房建設大規模推進以及各項社會福利事業的發展等，表明社會保障已實現了普惠全民的初步目標。新一屆政府施政一年來不僅延續了這種發展勢頭，而且在頂層設計、制度建設等方面取得了重要進展。然而，由於傳統的體制性障礙猶存、漸進改革的歷史局限、利益失衡格局的形成以及牽一發而動全身的復雜社會生態，我國社會保障客觀上又存在著公平性不足、可持續性弱化與公信力下降等現實問題，並帶來了日益擴張的社會風險、制度風險與信用風險。因此，特別需要將社會保障作為國家改革與發展進程中的重點領域與關鍵環節，納入中央全面深化改革的大格局中並加以合理定位，用新思維來推進這一重大制度安排的改革與發展，最終促使其在2020年前走向成熟、定型，以為全體人民提供穩定安全的預期。

首先，應當牢固確立公平的價值取向，以促進制度走向公平為首要任務。沒有公平就沒有現代社會保障，這一制度與生俱來的使命，就是創造起點公平、維護過程公平、縮小結果不公平。在社保制度已經普惠全民的條件下，促使其更加公平便成為新時期深化社保改革的首要任務。為此，必須從守住底線公正入手，推動整個社會保障制度從普惠走向公平。政府工作報告中提出2014年重點是推進社會救助制度改革，繼續提高城鄉低保水平，全面實施臨時救助制度，為特殊困難群眾基本生活提供保障，這意味著每個城鄉居民在遭遇生活困境時都能夠得到相應的救助，它體現的正是底線思維，奠定的是底線公正。同時，還將盡快實施統一的城鄉居民基本養老保險制度，出台機關事業單位養老保險改革方案，消除因制度分割帶來的權益不平等與身份標識，並同步發展養老服務、殘疾人事業、兒童福利等，使不同群體的社會保障權益走向相對公平。

其次，應當牢固樹立責任共擔意識，構建合理的責任分擔機制，確保制度可持續發展。讓人民過得一年比一年好，是政府工作的核心使命，而社會保障的發展則通常被看成是這一使命完成得好或壞的客觀標志，國民福利的發展呈剛性增長態勢，而政府財力卻無法持續擴張，這一矛盾決定了我們必須樹立責任共擔的意識，在政府、企業、社會、個人之間構建合理的責任分擔機制，盡可能地調動社會力量與市場資源，不斷壯大社會保障的物質基礎。當前，社會保障領域中政府、企業的負擔偏重，社會、個人的負擔偏輕，市場力量很少得到發掘﹔在政府責任中則是中央偏重、地方偏輕，在企業負擔中亦因相關制度的地區分割而呈現出地區不平等現象﹔這種失衡的責任分擔格局必然會危及制度的可持續發展。因此，必須統籌考慮均衡責任分擔機制，既要在明確劃分中央與地方責任和匹配相應財力的條件下繼續擴大政府的公共投入，又要適度提高個人應負的責任，還要通過積極的財政稅收政策與購買服務等方式直接調動社會力量與市場主體參與社會保障體系建設，並發揮其應有的作用。唯有如此，才能確保制度發展的理性，避免不良的制度安排遺害子孫后代，並實現可持續發展。

再次，應當牢固樹立統籌規劃、協同發展觀，做好社會保障總體設計及各重大制度安排的頂層設計，促使制度走向成熟、定型。當前的現實是，不僅各種制度安排均存在著城鄉分割、地區分割、群體分割的缺陷，而且在不同制度安排之間缺乏必要的統籌與協同，所帶來的不僅是權益不公加劇了社會矛盾與沖突，而且導致有限的社會保障資源利用低效甚至被嚴重浪費。例如，城鄉醫保制度分割，帶來了重復參保、重復補貼、經辦機構重復、信息系統重復等一系列不良后果﹔養老保險與養老服務的不協調，帶來的是養老保險金十連增，而養老服務卻始終未能夠得到發展，越來越多的老年人隨著年齡增長與自理能力的下降而陷入無法獲得服務的困境。因此，深化社保改革必須牢固樹立統籌、協同觀，即同一制度應當通過優化與整合來提高統一性，不同制度之間則應當通過統籌規劃與合理的資源配置實現協同推進。為此，應當將社會保障總體設計納入中央全面深化改革的總體設計中，在總體設計中科學定位各社保制度及其功能，同時做好各重大制度安排的頂層設計，在制度設計中還需要廣泛聽取不同階層的意見，通盤考慮不同群體的利益均衡，這是促使這一制度真正走向成熟、定型的前提條件。

總之，促進社會公正、增進人民福祉在十八屆三中全會做出的決定中被明確定位為全面深化改革的出發點與落腳點，改善民生則在今年的《政府工作報告》中被明確為政府工作的根本目的，加快社會保障改革步伐已經時不我待，而摒棄舊的思維定勢，代之以公平取向、責任共擔、統籌規劃與協同發展的新思維，無疑會增進社會保障深化改革的理性，一個普惠、公平、可持續的社會保障體系的成熟與定型，一定是人民之幸，同時也是國家持續、健康發展之福。

（作者系全國人大常委會委員、中國人民大學教授）