法制日報：救援無序呼喚緊急狀態法

災情就是命令。地震發生后,從中央到地方,從官方到民間,迅速行動,搶險救援、救治傷員全面展開,分秒必爭。這讓災區人民看到了希望,樹立了信心,也讓億萬同胞感到心安。然而,在救援的過程中,我們也看到一些值得高度重視和應該事后認真反思的問題。其中最關鍵的是,大量的自發救援導致通往重災區的道路嚴重擁堵,專業救援人員及裝備被堵在路上,遲遲無法到達目的地。雖然包括中央電視台在內的各大媒體從一開始就呼吁私人和其他無關車輛及外地志願者不要輕易前往災區,把有限的道路資源留給救援車輛和人員,以開辟救治傷員生命的綠色通道,四川省政府也在新聞發布會上提出“不倡導個人自行前往災區救援救助”,但效果並不樂觀,許多前方的現場報道顯示,進出災區的道路部分遇到嚴重堵車情況,災區道路狀況並不樂觀。這必然降低救援效率,影響救援進度。

從五年前的汶川地震到今天的蘆山地震,我們積累了較為豐富的應對重大突發事件的經驗,但令人遺憾的是在這方面卻沒有多大改善。汶川地震時的嚴重交通擁堵,今天在蘆山一些地方再次重現,這其中固然有地震本身造成的道路毀損問題,但無秩序的車流同時駛入公路則是問題主因。交通秩序的混亂必然伴隨其他方面秩序的混亂。如何解決這一問題?筆者認為,應該制定我國的“緊急狀態法”,在出現重大突發事件時,政府可以及時宣布某地區“進入緊急狀態”,從而規范各類社會成員的行為和活動,讓各種救援變得更加規范和有序,提高救援效率,加快救援進度。

首先,有序才能有效。就目前的政府救援及調動社會資源救援的能力而言,完全能夠滿足較大范圍的救災需要,因而將地震救援活動全面納入政府組織計劃和調度范圍內,不僅有必要而且有可能也有能力。而要做到這一點,政府首先得控制局面,在法治條件下政府控制局面最有效的途徑就是依法宣布某地區“進入緊急狀態”,實行緊急狀態情況下的法律法令,明確各方權利義務,該參與救援的參與救援,該呆在家裡的呆在家裡,許多時候呆在家裡也是支持救援。

其次,我國已有的突發事件應對法不能取代“緊急狀態法”。前者是一部授權限權法,分別從宏觀上規定政府及公民在突發事件應對中的權利義務,主要是明確權力(利)內容和權力(利)界限﹔而后者則是明確突發事件區域內的政府和公民具體權利義務的法律,重在維護涉事地區的社會秩序和救援秩序。突發事件應對法涉及面廣,是一部動態法,重在發生突發事件時盡快啟動一種急救救援機制﹔而“緊急狀態法”涉及面相對較窄,是一部靜態法,重在迅速建立一種應急救援法律秩序。宣布“進入緊急狀態”只是突發事件應對眾多措施中的一種,一個重要環節,但不是必經環節,兩部法律不能相互取代。

另外,“緊急狀態法”與我國現有的戒嚴法也不能相互代替。戒嚴法適用於發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂,不採取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產安全的緊急狀態,而“緊急狀態法”顯然僅適應於動亂、暴亂或嚴重騷亂以外的其他突發事件。兩部法律結合起來,共同構成我國的緊急狀態法網。

在發生涉及一定區域的重大突發性事件時,政府及時宣布該地區“進入緊急狀態”,已是各國的慣例。近日,美國德州發生化肥廠爆炸后就立即宣布所在地區進入緊急狀態。我國當前的地震救援實踐也凸顯了“緊急狀態法”的缺位,印証了宣布“進入緊急狀態”的必要性。