學習憲法加強憲法實施

　　隨著中國特色社會主義法律體系的形成和全面依法治國的不斷推進，廣大干部群眾的憲法意識總體上都有所提高。去年黨的十八屆四中全會決定設立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，要求加強對憲法實施的監督，完善憲法監督制度等，體現了我們黨對憲法的認識又提升到一個新高度。

　　一、什麼是憲法

　　憲法既是一個國家的總章程、總綱領，但又不同於一般的章程和綱領，不只是宣示性的或者指導性的，而是具有國家強制約束力的。同時，憲法又不同於一般法律，不同在於，憲法是根本法、最高法。所謂“根本法”，是就憲法內容上講的，是指憲法“規定了國家的根本制度和根本任務”﹔所謂“最高法”，是就憲法效力上講的，是指憲法“具有最高的法律效力”。憲法序言最后一段規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動准則，並且負有維護憲法尊嚴、保証憲法實施的職責。”憲法第五條進一步規定： “一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”以上兩處規定的“各政黨”，包括作為執政黨的中國共產黨。黨章規定黨必須在憲法和法律范圍內活動，與憲法的規定是一致的。憲法和黨章這樣規定，實際就是對我們黨依憲執政、依法執政提出的要求。中國共產黨作為執政黨之所以必須在憲法法律范圍內活動，就在於我國憲法本質上就是黨的最重要的方針政策，不依憲治國、不依憲執政，其結果一定是既破壞法治，又違反黨的根本路線方針政策。依憲執政、依法執政，已經成為在新的歷史條件下，我們黨治國理政的基本方式。

　　二、憲法規定了什麼

　　1982年憲法是在以鄧小平同志為代表的老一輩革命家直接領導下制定的。此后又於1988年、1993年、1999年、2004年作出四次部分修改，使我國各項制度更加完善和更加適應中國的實際情況。

　　（一）堅持中國共產黨的領導等四項基本原則

　　堅持四項基本原則，是憲法的指導思想，既是制定憲法、修改憲法的指導思想，也是實施憲法的指導思想。憲法“序言”中規定：“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”經過1999年和2004年兩次修憲，在序言這一段中又增加了“鄧小平理論和‘三個代表’重要思想”。

　　憲法序言是憲法的重要組成部分，是憲法精神的集中體現，是具有法律效力的。中國共產黨在國家的領導地位是憲法確認的。實踐証明，把堅持中國共產黨的領導等四項基本原則用憲法確立下來是完全必要的。四項基本原則是我們的立國之本。“四項基本原則”入憲，在法律實施上的意義在於：誰反對四項基本原則，誰反對黨的領導，誰就在違憲，這是嚴重的違法問題，而不僅僅是思想認識問題。

　　（二）我國的國體和政體

　　國體和政體是密切聯系的兩個概念。國體是國家的階級性質，即哪個階級掌握政治權力﹔而政體是指國家政權的組織形式，即掌握政權的階級用什麼方式來行使國家權力。憲法第一條將我國的國體確定為人民民主專政。憲法第二條將我國的政體確定為人民代表大會制度。我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體是人民奮斗的成果和歷史的選擇，必須長期堅持，這對於堅持黨的領導和社會主義制度、實現人民民主具有決定意義。

　　（三）人民代表大會制度

　　人民代表大會制度是我國的政權組織形式，即我國的政體，是我國的根本政治制度。根據憲法規定，人民代表大會制度的內容主要包括以下幾個方面：

　　1.人大與人民的關系。憲法規定，各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。2.人大內部集體和個人的關系。憲法規定，各級人大及其常委會集體行使權力，集體決定問題，嚴格按照民主集中制的原則辦事。3.人大與一府兩院的關系。憲法規定，國家的行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督。4.中央和地方的關系。憲法規定，中央和地方國家機構的職權劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。

　　以上四個方面構成人民代表大會制度的主要內涵。人民代表大會並不等同於人民代表大會制度，這是兩個既相關又有區別的概念。人民代表大會是依照憲法和法律行使國家和地方權力的各級國家權力機關﹔人民代表大會制度是以人民代表大會為核心和主要內容的一整套國家政權組織制度。人民代表大會制度之所以是國家的根本政治制度，集中體現在人民通過人民代表大會制度，把國家的權力牢牢掌握在自己手中，真正實現當家作主。

　　憲法除了對根本政治制度作出規定外，還對中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度三個基本政治制度作了規定，還對公民的基本權利和義務，國家機構的設置、職權以及運作，國家的基本經濟制度，國家的立法體制等，都作了明確規定，還為實行“一國兩制”提供了最高法律依據。

　　三、憲法的實施

　　憲法具有高度的政治性。從我國憲法實施的總體狀況來看，執政黨一直將憲法作為一個重要的政治文件。因此政治化實施是我國憲法實施的一個重要特點。憲法除了政治化的實施之外，作為國家的根本法、最高法，也發揮著法律規范的功能。總結30多年來憲法實施狀況，其中一個重要經驗就是通過立法、執法、司法、守法這4個方面來實施憲法。

　　一是，國家權力機關在立法活動中堅持以憲法為依據，就是對憲法的實施。二是，國家行政機關依法行政，嚴格執法，就是對憲法的實施。三是，國家司法機關依法公正獨立行使司法權，就是對憲法的實施。四是，一切團體組織和公民個人遵守憲法法律，也是對憲法的實施。

　　習近平總書記在向十八屆四中全會作《決定》的說明中指出，我國目前法治工作的基本格局，包括科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法4個方面。法治實踐中，以上憲法具體實施的4種形式，正是一一對應了十八屆四中全會決定的4個方面，我認為，這既是目前我國法治工作的基本格局，也是憲法實施的具體體現。

　　大家比較關心憲法實施的監督問題。憲法規定，全國人大及其常委會具有“監督憲法實施”的職權，也就是說隻有全國人大及其常委會才有權監督憲法實施。有人提出，另設一個與最高國家權力機關的常設機關全國人大常委會平行的“憲法監督委員會”或者憲法法院來監督憲法的實施。這個提議是不符合憲法規定的，如果這樣做，就從根本上動搖了人民代表大會制度。因此，這種制度設計是不可取的。關於憲法監督問題，四中全會決定要求的是“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”，而不是在全國人大及其常委會之外另設憲法監督制度。憲法、全國人大組織法和立法法對憲法實施監督的制度、程序以及做法都做了規定，包括全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會制定的不適當的法律，所謂不適當就是與憲法不一致﹔全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規、地方性法規﹔全國人大各專門委員會的工作職責之一是審議全國人大常委會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的行政法規、地方性法規﹔行政法規、地方性法規公布后30日之內要報備案審查，審查認為與憲法、法律相抵觸的，專門委員會、工作委員會發出書面審查意見，制定機關兩個月內提出是否修改的意見，修改或者廢止了，審查終止，如不修改，專門委員會、工作委員會向委員長會議提出撤銷議案，由委員長會議提請常委會審議決定。立法法還規定任何國家機關、社會團體、企業事業組織、包括公民個人，都可以書面向全國人大常委會提出對某部法規審查的建議，今年3月全國人民代表大會修改立法法，在此基礎上又作了進一步規定，要求有關專門委員會、工作委員會將審查情況反饋，並可以向社會公開，把全國人大常委會履行監督憲法實施職責的情況置於全社會的監督之下。這是對憲法監督制度的重要完善。我們要在全國人大及其常委會監督憲法實施這個大框架內積極探討完善。

　　如果說黨大還是法大是一個偽命題，那麼對於各級黨組織、各級領導干部來說，權大還是法大則是一個真命題。一些領導干部置憲法法律於不顧，不僅不能帶頭守法，反而恣意踐踏法律，把自己手中的權力，當作謀求私利和特權的手段。這些為人民群眾所深惡痛絕的腐敗現象，在人民群眾中造成極壞的影響，我認為最嚴重的后果之一就是極大地挫傷了人民群眾自覺守法的積極性。老百姓認為法律是國家機關制定的，國家機關干部都不遵守自己定的法，卻要求老百姓守法是不可能的，“你自己不遵守你自己定的法，我為什麼要遵守”。一個國家的國民法律素質高不高，首先要看這個國家的國家機關工作人員的法律素質高不高。這兩者是密切聯系的。要提高國民的法律素質，首先要提高國家公務員的法律素質。習近平總書記今年2月在省部級干部班的講話中特別指出，全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。領導干部對法治建設既可以起到推動作用，也可能起到致命破壞的作用。在“權大還是法大”這個真命題上，我們要把權力關進制度的籠子裡，要不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，提高維護憲法、保証憲法實施的能力。

　　（作者為全國人大常委會委員、全國人大法律委員會主任委員）