羊城晚報：讓公眾“有序參與”邁向“有效參與”

據媒體報道，廣東省人大常委會2011年首次開展對政府部門的專題詢問，至今已專題詢問了5次﹔每次專題詢問都有網絡直播，但除了第一次專題詢問有7條網絡留言外，連續4次專題詢問的網絡留言數均為零。

廣東省人大常委會這5次專題詢問的主題——食品安全工作、保障性住房建設、農村低收入群體住房改造和村庄搬遷、農村垃圾管理、社會保險工作——每一個都是社會關注的民生大事﹔而網絡留言的表現與這些問題的社會關注程度顯然是不相匹配的。當然，這其中可能有許多原因，例如網民未必能准確地代表所有相關的公眾、可能涉及到互聯網管理制度等等﹔但是人大監督工作中社會公眾參與的乏力，顯然是值得重視的。

長期以來，在公共事務的公眾參與方面我們總是強調“公眾有序參與”——這當然是非常必要的，隻有有序參與，才能確保公眾意見在理性、和平的環境中得以表達﹔但同時也要看到，“有序參與”只是手段，目的則是公眾意見能夠在各類公共事務中真正發揮作用，也就是“有效參與”。因此，各種確保“公眾有序參與”的制度，還需更進一步地以“公眾有效參與”為目標。

在人大的各種監督方式中，專題詢問更多的是一種促進人大常委會委員“更加全面深入地了解情況、更好地審議有關議題、提出更高質量的審議意見”的方式﹔因此，越是有效的公眾參與就越能實現專題詢問的效果，而專題詢問制度在公眾參與方面的完善對於人大監督制度而言也就有著標杆性的意義。具體而言，專題詢問的前、中、后三個環節，均有制度完善的空間：

在專題詢問開展之前，要進一步確保公眾關注的問題成為專題詢問的主題。在實踐中，專題詢問通常會被寫進人大常委會年度的監督計劃中，在相關委員會的組織下有計劃地開展。這種做法確保了專題詢問的每一步都有足夠的時間准備。但是另一方面，這種做法對於社會上臨時出現的重大公共事件則可能缺乏靈活的應對能力﹔而在編制監督計劃時公眾關注的問題也有可能在幾個月后就不太有人關心了。因此，專題詢問主題的確定，除了一年一度的監督計劃外，還有必要因應社會發展而加強“計劃外”的調整。同時，專題詢問的主題確定除了正式的征求公眾意見之外，社會輿情、來信來訪乃至代表與選民的聯系，都可以且應當成為選題的重要參考。

在專題詢問開展之時，許多工作上的細節都會影響到公眾的參與。專題詢問的主題通常都是社會熱點問題，但專題詢問本身能否廣為人知，還有賴於持續有效的宣傳、有賴於人大在社會公共事務中的“存在感”。在專題詢問的組織上，問題的事先溝通確有必要，但同時也應當容忍、甚至提倡代表委員的進一步追問，在議程設置和主持上為追問創造條件，努力營造對話不對抗、交鋒不交惡的氛圍，避免將專題詢問會開成新聞發布會。此外，專題詢問的時間、地點、是否允許公眾旁聽（以及旁聽者的選擇）等細節，都會影響到公眾參與的實際效果。

在專題詢問開展之后，還應當結合其他監督手段、積極跟進。如前所述，專題詢問本質上只是人大了解相關情況的一種手段﹔而在了解情況之后如果不做任何跟進，“問了白問”，則顯然會挫傷公眾參與的積極性。在制度上，人大監督的其他手段，如財政監督、備案審查等，乃至在法律上作為兜底的“重大事項決定權”，均可以作為了解情況后採取行動的方式。通過專題詢問以及后續的行動，逐漸增強人大在社會公共事務中的作用，同時也令社會大眾看到他們的觀點可以通過專題詢問等人大監督的方式真正發揮影響，則公眾參與自然就不成問題了。

概而言之，在公共事務中，需要在“公眾有序參與”的基礎上進一步關注“公眾有效參與”，才能使得公眾意見更好地循法治途徑發揮作用、同時改善國家機關的工作，進而實現社會治理的良性循環。

（作者是華南理工大學法學院副教授）