法制日報：重塑行政許可法限權精神

適應建設法治政府的需要,我們必須重新審視行政許可法的社會功能,並從問題意識出發重塑這部法律的限權精神

有的時候,玩文字游戲是法治的大敵。典型的莫過於新法出台之后,為了規避法律的限制,一些違法的事情短期蟄伏之后,往往會換上新的“馬甲”重新登台入室,消解新法的實施效果。這種現象既存於社會主體,也見於政府部門。

在行政法的課堂上,我總是很苦惱解釋何謂“行政審批”,其究竟是否受行政許可法的規制。按道理,行政許可法出台后,針對行政相對人的外部行政審批便應該告別歷史舞台。然而現實中,有些部門還十分熱衷於這一概念,十幾輪的行政審批制度改革如火如荼,讓人甚至懷疑行政許可法還存不存在。

眾所周知,行政許可法的出台,被人們寄予了從源頭上控制政府審批權的綿綿厚望。遺憾的是,最近十年來的實施效果並不盡如人意,本該控制住的行政權力依然在玩貓鼠游戲。我以為其中一個重要的原因,就是有些部門以所謂的“非行政許可審批”概念,將這部旨在控制政府審批權的法律開了后門,破壞了整部法律的限權精神。

按道理,在行政許可法出台之后,一切針對外部的行政審批都應當受其規制。但是在這部法律剛出台不久,一些地方就通過各種變通方式維持那些關涉部門利益的違法許可項目,“非行政許可審批”的概念也應運而生。

除了想規避行政許可法,我著實看不出“非行政許可審批”這一概念的功能所在。其性質和對行政相對人的影響完全符合行政許可行為,但冠之以“非行政許可”,就相當於將外部性的行政許可隱藏在內部性的行政審批之中,從而規避行政許可法的約束。前幾輪國務院行政審批制度改革,雖然在數量上取得明顯成效,自上而下強制推進,加速了對行政審批項目的清理和壓縮,客觀上使得行政審批大幅減少。但與此同時,一些部門巧立名目,玩起了“假減真增”的游戲,尤其在分批次改革的間隙,出現大量“非行政許可審批”,以致審批制度改革成為一項難度最大的改革任務。

其實,當我們談論行政審批時,應該有基本的共識,那隻能是指政府內部不涉及相對人直接利益的審批,凡是針對行政相對人的外部審批都應當正名為行政許可。正所謂名不正言不順,重塑行政許可法的限權精神,先從清理偷梁換柱的文字游戲開始。令人欣慰的是,不久前國務院下發《關於取消非行政許可審批事項的決定》,意味著備受詬病的“非行政許可審批”將徹底告別歷史舞台,審批改革迎來了真正的“斷腕”時刻。

適應建設法治政府的需要,我們必須重新審視行政許可法的社會功能,並從問題意識出發重塑這部法律的限權精神。而在技術層面上,筆者建議為行政許可和行政審批正名,凡外部性的適用行政許可法的稱之為行政許可,凡內部性的不適用行政許可法而適用行政組織法的稱之為行政審批,避免概念混用下的投機取巧或暗度陳倉。與此同時,建議建立判斷內部審批與外部許可的甄別標准,防止繼續將外部許可隱藏在內部審批之中,通過清晰的判斷標准實現對審批與許可互通的阻隔。而在行政系統內部,則需要通過行政組織法控制和規范行政審批權,將內部審批納入規范化路徑進行控制,尤其是加強對審批項目的合法性審查。

當然,重塑行政許可法的限權精神,也不能止於概念清理。不難發現,這部法律在制定之初,其實也與行政權力作出了部分妥協,一定程度上放鬆了對政府權力的強制性規制。而在全面推進依法治國大背景下,總結國務院十多輪審批制度改革的經驗,有必要在內容上適時修訂行政許可法,從嚴界定行政許可范圍,將一切針對外部的審批行為強制性納入行政許可法調整范圍,壓縮各種可能變種的審批類許可,取消臨時性行政許可的設定權規定,對於借助規章乃至規范性文件尋求變通許可的現象從制度層面進行根治,從法律上宣布規章以下設定的行政許可無效,防止改革像割韭菜一樣“割了一茬又一茬”。同時,也要擴大行政許可訴訟功能,對於政府違法行政許可的依據進行司法審查,通過個案對政府行為展開監督,從而激活這部法律的限權精神。