法制日報：地方立法有權也須防止任性

隨著立法法的施行,具有各層級權限的立法主體將大大增加,極有可能出現地方性法規與全國性規章、各地地方性法規之間的不統一,甚至一些地方立法進行利益保護的問題。

第十二屆全國人大第三次會議的全體會議表決通過關於修改立法法的決定(草案),在草案說明的最后一段提到,建議賦予廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關市等3市地方立法權。東莞市市長袁寶成日前接受媒體採訪時表示,要通過制度設計,找到立法質量與立法效率的最佳平衡點,同時要“防止立法沖動,要立良法”(3月16日《南方都市報》)。

十二屆全國人大三次會議表決通過關於修改立法法的決定,將原來地市一級的立法權由部分地市(省會市、經濟特區市和國務院批准的較大的市)擴大到所有設區的市,設區的市一級人大可以制定地方性法規,政府可以出台規章。這是一次立法體制的重大調整,從草案的一審到目前正在進行的三審,都引起媒體和專家的普遍熱議。

立法法的修改不僅意味著一部重要法律的修訂和完善,也昭示著對於人大代表制度的堅持和完善邁出了更加堅實的一步,適應了推進國家治理能力和治理水平現代化的新要求。通常認為,這是為適應我國城市化進程快速發展帶來的城市治理需求作出的立法決策。在立法問題上不再區分較大的市和一般設區的市,符合目前我國各地城市發展的實際,也是近些年來發展比較快卻不屬於“較大的市”的地方一直呼吁的。

應該看到,隨著立法法的施行,具有各層級權限的立法主體將大大增加,極有可能出現地方性法規與全國性規章、各地地方性法規之間的不統一,甚至一些地方立法進行利益保護的問題。在以往的立法過程中,部門立法一直飽受詬病。國家權力部門化,部門權力利益化成為阻礙立法進步的頑石,也影響了民眾對法治的信仰。此次地方立法擴權后,權力任性和被濫用自然也引起人們的擔心。

根據立法法修正案草案說明,享有地方立法權的市原來有49個,增加了235個。此次立法法草案中體現的精神是“收控結合”。過去,較大的市享有的立法權幾乎沒有界限,此次收回來一點,為防止沖突、交叉,造成立法權限不清,省一級地方法規和設區市地方法規打架等,此次立法法將地方立法權的范圍限定在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”。同時,立法法本身對立法權及立法程序的行使和監督,都有明確規定,保証立法權不會被濫用。從這個意義上講,地方性法規肯定比此前部門規定制度的程序嚴格,隨意性減少,而權威性增加。

立法法作為管法的法,在國家法律體系建設中起著至關重要的作用。不可否認,立法權作為一項重要的公共權力,同樣存在著被濫用的可能,防止立法腐敗也是反腐敗應有之意,要完善地方立法的評估和監督機制,將地方立法權關進制度的籠子裡。這就有必要強化上級人大及其常委會對較大的市的立法監督和法規的審查,地方級法規的備案審查不能夠走過場,堅決遏制地方立法中出現的地方利益法制化和部門利益法制化現象。全國人大和省級人大著重要加強對地方立法的指導、監督,保証地方立法的質量和效果。人大特別是省級人大,要加強備案審查制度,把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。