中青報：全面深化改革三年，土地財政何去何從

　　“抓好財稅體制改革這個重頭戲”是2014年“政府工作報告”作出的戰略性部署。“重頭戲”3個字也是多年來“政府工作報告”中，提及財稅改革酌詞最重的一番表述。那麼，“全面深化改革”之年的財稅改革該如何切入？備受關注的土地財政，又該去往何方？

　　2013年財政收支情況顯示：全國國有土地使用權出讓收入41250億元，比上年增加12732億元，增長44.6%，佔地方財政收入（本級）的比重達69.6%，2012年的這一數據是56.1%。1年時間，該比重上升13.5%。此外，2013年，全國公共財政收入增長10.1%，財政收入比上年增加11889億元。這意味著，國有土地使用權出讓收入增速是全國公共財政收入增速的4.3倍，土地財政收入增幅比公共財政收入增幅還多843億元。

　　是什麼推升了地方政府對土地出讓收入的進一步依賴？地方政府對土地出讓金的依賴並不是先天存在的。現行財稅體制、公共服務支出、土地快速增值，共同促成了土地財政的形成。1994年分稅制改革之前，地方財政比中央財政“寬裕”。那個時期，地方財政收支規模約佔全國財政收支規模的七成，中央財政時常要向地方借款。分稅制改革之后，這一比例關系發生了倒轉——從以往的地方佔七成，中央佔三成，變成改革后，地方佔三成，中央佔七成。地方開始反過頭來向中央借錢，這也是今天被稱之為“財政轉移支付”的制度前身。按理說，無論是中央財政還是地方財政，誰佔多、誰佔少並沒有太大問題，無非是“鍋裡和碗裡”的關系。但隨著經濟社會的發展，地方肩負的公共管理職能開始增多，基礎設施建設、城市公共服務和社會事務管理等，都需要資金持續投入。而且，這樣的支出，原則上隻能增加，不能減少。各地財政支出壓力普遍開始增大。盡可能地多籌集財政收入，成了各地方回避不了的現實需要。

　　恰逢此時，土地價格開始隨房地產市場的繁榮慢慢升溫。1998年之后，各地政府發現，出讓轄區內國有城市土地使用權，可以為地方財政提供穩定的收入來源。用兩組數據來說明：第一，土地出讓收入規模的變化：1998年，我國土地出讓收入為507.7億元﹔2001年，收入上升為1295.89億元﹔2007年，又升至12216.72億元﹔2013年，則達到41250億元。第二，土地出讓金收入佔地方財政收收入比重的變化：1998年~2000年佔比都在10%以下，2001年~2013年平均佔比超過50%。因此，有人說高地價是高房價的主要推動者，並非毫無道理。但需要注意，如果沒有城市化建設的資金需要，沒有日益提高的公共服務需求，沒有人們追求美好居住環境的願望，沒有對經濟穩定發展的預期，沒有超發的貨幣資金，沒有土地和房地產價格中的任何一個，地價都不可能自動走高，房價也不會如影隨形，地方財政更難以依靠土地籌集公共支出資金。

　　改革之年，自然對重點難題更有期待。准確把握深化財稅改革與土地財政之間的關系，有助於厘清下一步行動的思路。首先，地方財政承擔的龐大支出責任與其微薄的本級財政收入之間存在巨大虧空，必然督促其尋找財源，補充財力。換言之，即使不讓地方財政獲得土地出讓金，那麼為了確保城市基礎設施建設、維持公共環境衛生、保証中小學教師工資發放，地方財政都要想辦法“去收”、“去借”。其次，建立地方稅體系，不一定能直接解決地方財力不足與土地財政膨脹。有學者認為，給地方政府房產稅或消費稅，增加其財力，可以減少對土地財政的依賴。這裡有三個問題繞不開：其一，這些增稅措施與我國結構性減稅戰略是否存在矛盾﹔其二，哪一個稅種能迅速形成4萬億元左右的財政收入代替土地出讓金﹔其三，今后該如何配置依然具有巨大價值的國有土地。最后，依靠土地出讓獲得財政收入不是中國特色，發達國家的國有土地，也會進入市場交易。解決地價與房價之間的聯動效應，關鍵是改變限房價競地價的模式。適當增加土地供給，穩定市場預期，建立土地價格平穩運行機制，而不僅僅是房地產價格的調控機制。

　　土地財政去哪兒？還要看房價、保障房建設、銀行風險以及地方政府債務等問題如何解決。第一，調控房價的思路正從限購限價走向建立長效機制，但具體問題需要具體分析。事實上，中國大城市和中小城市的房價調控思路已經分化。房價高漲的“北上廣”，雖有泡沫但更有需求。近半年來，北京出現了土地交易樓面價格與同地段商品房價格大致相當的情況。當“面包”與“面粉”一個價，意味著什麼，不難理解。從目前看，越是發達地區，化解土地財政越困難。第二，保障房建設的錢和地從哪來。在土地制度沒有根本性調整的情況下，城市土地稀缺狀態還將持續。各種名目的保障房建設不僅擠佔了其他建設用地，還需要土地出讓收入輔助建設。換言之，目前的保障房制度還是處於以地養房的狀態，土地財政作用難以替代。第三，在土地財政視角下，銀行風險和地方債務基本上是同一個問題。中國各地基礎設施建設的主要融資模式不是稅收，而是以土地質押為主的政府借款。這些借款有很大部分來自銀行。2013年年底，審計署發布的我國政府債務審計結果，政府負有償還責任的債務為206988.65億元。其結論是：“從我國經濟發展水平、政府性債務的現狀和資產與負債的相互關系看，目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。”現實運行中，隻有源源不斷的土地出讓金收入，才可以防范政府債務風險。通俗地說，還本付息的錢都要靠賣地來籌，這與老百姓拿工資還房貸基本屬於一個邏輯。因此，土地出讓金作為“活錢”，還承擔著保持政府乃至銀行資金流動性的任務。

　　總之，逐步化解土地財政問題需要多方聯動。首先，地方財政支出要有保障。自己找錢花的現行模式，隻會加劇賣地沖動。其次，土地制度還要調整。不增加供給，隻會加重市場的漲價預期。再次，要為中等收入及以下民眾提供居住保障，也要鼓勵勤勞致富人群的改善性住房需求。最后，要重視地方債務風險。確保地方財政不出問題，才可能減輕其對土地出讓金的依賴。

　　（作者為中國社會科學院財經戰略研究研究副研究員）