規制行政立法，落實政府“法無授權不可為”

3月13日上午，國務院總理李克強在人民大會堂與中外記者見面並回答記者提問時表示：正確地處理好政府和市場的關系，市場經濟也是法治經濟，我們要努力做到讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”，調動千千萬萬人的積極性，為中國經濟的發展不斷地注入新動力。”

讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”，一句民間流傳盛廣的諺語，從總理之口得到確認，這既是對民意的尊重，更彰顯了對建設法治政府、法治國家的堅定決心。

但是，如果不能真讓政府部門“法無授權不可為”，那市場主體“法無禁止即可為”就會成為一句空話。然而，要讓政府部門“法無授權不可為”落地，擺在面前最大的問題就是如何去規范、約束、監督行政立法，因為行政立法實際上是政府為自己授權。

近現代以來，包括規章在內的行政立法，已在世界范圍內普遍存在，而且還存在擴張的趨勢。相比於西方國家的行政立法從消極行政到小政府大社會再到積極行政的發展路徑，我國行政立法的路徑本身就是以政府為主導力量推動的，因此，我國行政立法的膨脹欲望更強，自我授權的沖動更大，有時甚至以行政規章之下的規范性文件代替行政規章和法律。從高度集權的計劃經濟向市場經濟轉型，規范、約束、監督行政立法本身就是在革政府的命。

3月5日，全國人大發言人傅瑩在舉行的發布會上就說，我國現行的有效稅種為18個，但隻有3部實體稅收法律，其他15個稅種“游離”在全國人大的立法之外。現實中，更存在人大授權國務院立法權后，國務院所屬部委在無“再授權”依據的情況下，擅自行使本應由國務院行使的立法權的情況。另外，國務院依授權制定的法規必須向全國人大常委會備案的程序性要求，在現實中往往也未得到有效遵守， “以法的形式損害法本身”的現象無法杜絕。

時至今日，我國還沒有統一的《授權法》，也還沒有建立起系統可行的行政立法審查、監督體系。其一，行政立法的開放性、透明度都還不高，公民參與行政立法的廣度和深度都十分有限﹔其二，行政立法監督程序缺乏有效性，側重審查、通過、批准、備案等形式的內部監督，人大對行政立法的監督作用發揮還不充分，以至於對越權制定、違反法定程序、甚至內容沖突的規章難以糾正﹔其三，缺乏可訴的救濟渠道，導致即使行政立法不當，也隻能在民意反彈之下由行政部門自行撤銷或修改，難以通過訴訟宣判無效。

如果沒有對行政立法強有力的規制措施，讓政府部門“法無授權不可為”就難以輕鬆實現。尤其是在我國全面深化改革、涉及復雜利益調整的背景下，雖然頂層設計越來越有先行的趨勢，但在很多領域、環節依然是“摸著石頭過河”，行政立法、政府自我授權的沖動就難以避免。厘清政府與市場的邊界，要真正做到讓政府部門“法無授權不可為”，就必須補上我國監督和審查行政立法的短板。

西方國家的實踐証明，在加強國家權力機關監督，規范行政立法程序，加強行政立法公開性等措施的基礎上，建立起對行政立法的司法審查制度至關重要，由司法機關對行政立法行為和所有行政行為進行全面審查。如果沒有強有力的司法審查制度，不僅導致行政立法違法侵害公民權利的現象多發，甚至導致行政之手干預司法的問題也不時發生。顯然，確立讓政府部門“法無授權不可為”的理念很好，但通過規制措施讓其落地更重要。