人民日報：美國互聯網“放權”究竟能走多遠

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3月23日，為期5天的第四十九屆互聯網名稱和數字地址分配機構（簡稱ICANN）會議在新加坡召開。本月14日，美國商務部下屬的國家電信和信息局宣布在一定條件下，將放棄對由ICANN管理的互聯網號碼分配機構（簡稱IANA）的監督權。新加坡會議作為美國聲明之后召開的第一次探討互聯網治理的國際會議，備受關注。

ICANN首席執行官法迪·謝哈德多次強調，監督權“移交”將嚴格遵循美國提出的原則和條件，同時也沒有為移交方案制定明確的最后期限，新加坡會議將主要討論移交方案制定過程中合適的機制和程序，尚不涉及方案的實質性內容。

會上，一位來自“互聯網觀察”的美國專家對本報記者表示，“美國方面的表態很清楚，如果提出的移交方案不能滿足美國的條件，美國是不會交權的”，“所以一切都很不確定”。

美政府對互聯網根域名的修改具有最終否決權

面對眾多媒體的報道，IANA技術總監戴維斯在新加坡會議上抱怨道，“很多媒體報道不准確，美國准備移交的其實是對IANA的監督權，美國政府從來沒有對ICANN直接的管理權。”

ICANN是總部設在美國加州的一個非營利性組織。通俗地說，ICANN管理的系統讓互聯網上的各種設備，包括計算機、手機等，能夠找到彼此。ICANN確保每個設備的IP地址是唯一的，而且用戶不用記住數字形式的IP地址，隻需借助具有意義的文字形式的域名即可，例如.gov、.com、.org、.cn等。

“ICANN事實上決定了哪些計算機和設備能夠在網絡上‘出現’，哪些‘消失’”，印度互聯網和社會中心研究員季莎對本報記者說，“新設立一個頂級域名，並委托由哪個機構來管理此域名中的IP地址，這是非常巨大的權力。”而且，現在全球13台根域名服務器的指令程序，統一由ICANN管理。

戴維斯介紹，從本質上說，ICANN就域名系統制定政策，而“IANA負責在技術層面落實這個決策”。他談道，IANA主要是將ICANN的政策決定轉化為具體的技術指令，但是IANA也不是親手修改互聯網域名根目錄文件，IANA還要將這些技術指令傳遞到域名根目錄文件的維護商威瑞信網絡公司（Verisign），由這家公司做出具體修改。

知名網絡專家米爾頓·穆勒近期在“互聯網治理項目”網站上發表文章，詳細分析了美國政府在這一過程中擁有的影響力：第一，ICANN對IANA管理的授權來自於它與美國政府之間簽署的IANA合同。合同三年一簽，現在的合同將於2015年9月到期。第二，美國政府同時還對IANA和Verisign的關系進行干預，按照美國政府和Verisign的合同，Verisign隻能做出經美國國家電信和信息局批准后的修改。

換句話說，沒有IANA合同，ICANN是個政策制定機構，沒有具體的執行權。戴維斯表示，IANA的技術指令還須經過美國政府的首肯，才能落到實處。正是通過這樣的制度安排，美國政府對互聯網根域名的修改具有最終否決權。

照理說，美國准備“交出”對IANA的監督權，意味著上述流程的變革。然而在討論中，許多參會者質疑所謂的“移交”是否包括美國政府修改其和Verisign的合同。如果不包括，那所謂的“移交”並沒有多少意義。

美國主導交接方案旨在保持對互聯網絕對影響力

對美國來說，交權顯然不是輕易的決定。美國要求ICANN移交方案必須獲得“廣泛國際支持”，而且遵循4個原則：第一，支持多方利益相關者的參與﹔第二，保持互聯網域名系統的安全、穩定和韌性﹔第三，滿足全球消費者和IANA合作者的需求和期待﹔第四，保持其開放性。

在聲明中，美國強調不會接受“由政府或政府間機構主導的解決方案”。換句話說，在美國看來，這項權力隻能移交給“全球利益攸關體”，聯合國不能接手。

移交IANA監督權，是否意味著美國真的放棄自身利益？事實上，ICANN與美國的關系還受到另一份文件制約，該文件明確要求ICANN繼續保持非營利機構的身份，將總部設於美國境內，這意味著ICANN將接受美國法律的約束。巴基斯坦專門研究互聯網治理的學者塞內爾對本報記者說，“多方利益相關者中，美國的企業、學者、政府部門的影響力從來都是最大，美國拒絕政府或政府間機構主導的解決方案，是對自己最有利的”。

在同與會者的交流中，記者總能聽到愛德華·斯諾登的名字。在關於IANA監督權移交的專門討論中，米爾頓·穆勒說，“我們要感謝斯諾登”，引起了不少聽眾的掌聲和笑聲。在許多人看來，美國政府選擇在新加坡會議前發表聲明，意圖在於先發制人。

2012年迪拜召開的國際電信世界大會上，包括中國、俄羅斯等不少國家質疑美國對互聯網的統治，並致力於擴大政府和政府間組織在互聯網治理方面發揮的作用。“可以預見，未來美國面臨的壓力會更大”，美國的網絡運營商斯賓塞對記者表示。

現在，美國主動展現改革、自願放權的姿態，不僅想減少自身面臨的國際壓力，更重要的是通過要求ICANN沿著由美國主導的交接方案，繼續保有對互聯網絕對的影響力，分化發展中國家對由政府或政府間機構主導的解決方案的支持。

（本報新加坡3月24日電） 

點 評

杜躍進（網絡安全應急技術國家工程實驗室主任）：此次美國主動放權，主要還是迫於壓力。世界各國都逐漸意識到，自己國家的互聯網安全需要自己做主。美國一直以來以“擔心互聯網穩定運行受到影響”的借口來搪塞各國，實際上是非常沒有說服力的。至於宣布移交對ICANN的監督權，或許是為了應對因斯諾登事件而引發的全球性不滿，或許也是試圖改變形象的一個行動。

關於移交方案，美國表態不願交給聯合國，而要交給“利益攸關方”。但實際上各國政府也是利益攸關方，因為它們在國際上是分別代表一個國家的。

純粹的由私營部門主導的管理模式，實際上對絕大多數國家是極不公平的，因為這些國家無論從人力、財力還是經驗上都還很欠缺，完全不是信息化發達的富裕國家的對手，最后將導致它們事實上無法充分參與互聯網的共同管理，無法保証其本國的利益。相比之下，聯合國框架在保証公平上是有明顯優勢的，可以保障各國平等參與的機會。

在權力移交的問題上，如果美國一味否定各種合理方案又拿不出令人信服的理由，那麼將在世界面前進一步損害其形象。

《 人民日報 》（ 2014年03月25日 22 版）