戶籍改革："市民夢"要啃硬骨頭

關注戶籍制度改革

中央城鎮化工作會議剛剛落幕，針對廣受關注的戶籍制度改革問題，公安部副部長黃明17日表示，到2020年，要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

【政策】戶籍改革意見稿正在完善

黃明透露，按照黨中央、國務院的部署要求，公安部會同國家發改委等12個部門組成工作班子，在廣泛深入調查研究和總結各地經驗的基礎上，研究提出了具體的政策措施，形成了《關於加快推進戶籍制度改革的意見》稿，並由6個部門負責同志帶隊組成工作組，分赴東中西部部分省區市聽取意見。目前，正在根據中央城鎮化工作會議精神和各地意見對《意見》稿作進一步修改完善。

【重點】解決農業轉移人口落戶問題

黃明說，加快戶籍制度改革，是黨的十八大和十八屆三中全會部署的一項重點改革，是推進中國特色新型城鎮化的一項重大任務，是實現億萬農業轉移人口“市民夢”的一項重大舉措。加快戶籍制度改革，重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

【原則】不讓農業轉移人口“被落戶”

黃明提出，加快戶籍制度改革，必須把握一些重要原則：一要尊重意願。要堅持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意願，不能把農業轉移人口“拉進城”、“被落戶”。二要分類實施。國家層面作出政策安排、明確總體要求，由各地根據不同地區資源環境綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定具體辦法，並向全社會公布。三要有序推進。要遵循城鎮化發展規律，優先解決存量，有序引導增量，不刮風、不冒進、不搞運動。[詳細]

戶籍制度是塊名副其實的硬骨頭，不啃掉這塊硬骨頭，新型城鎮化就名不副實﹔不啃掉這塊硬骨頭，公共服務就無法實現均等﹔不啃掉這塊硬骨頭，國民就會被分為兩類人，貼上不同的標簽，形成事實上的不平等。

現行戶籍制度阻礙城鎮化發展

此前，有權威統計顯示，中國城鎮化率達52.57%，但戶籍城鎮化率非常低，非農戶籍人口佔全國總人口的比例僅為27.6%，“戶籍管理改革已大大滯后於人口事實上的城市化”。現行的戶籍管理、土地管理等制度，在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化，阻礙了城鎮化健康發展。即便不從城鎮化建設的角度探討戶籍制度改革，僅從平權這一基本訴求看，也應該毫不遲疑、大刀闊斧地推進戶籍制度改革。[詳細]

戶籍制度應是証明人而非束縛人

新型戶籍制度把戶籍管理與對應福利剝離開來，其實是回歸戶籍應有的單一功能，使個人作為權利主體，能夠在國土之上自由流動，根據自己的意願選擇在哪裡、過什麼樣的生活。在戶籍流動限制以及附著的福利內涵消解的同時，才能讓人的價值能夠充分實現。站在這個角度，推進戶籍制度改革的目的，不僅僅是經濟發展問題，最終指向的，其實是人的公平發展。[詳細]

推進戶籍制度改革可實現“多贏”

加快戶籍制度改革的提出，也與中國當下的社會現實密切相關。一方面，經濟的高速發展與城市化同步進行，大量農村人口向城鎮轉移，但這些已經納入城鎮化統計數字的人口，卻無法在戶籍上得到顯現，數以億計的人處於“半市民化”狀態。另一方面，無論是市場經濟的發展、消費市場的壯大，還是城市化進程的進一步推進，都離不開人的匯集。在這個意義上，大力推進戶籍制度改革，可以實現人、社會、經濟等方面的發展的“多贏”。[詳細]

隨著國家發展路徑的轉變，與戶籍制度相對應的國家政治、經濟結構發生了巨大的變化，戶籍制度作為一項重要的管理手段、經濟手段，越來越難以發揮作用，甚至一定程度上阻礙了社會、經濟的進一步發展。進入上世紀九十年代末，一些地方甚至開始摸索，如何打破戶籍的堅冰。然而，受制於戶籍改革本身的復雜性，這些嘗試最終沒能成功。

難點1：戶籍福利阻礙改革

長期以來，隨著時代發展和社會管理的需要，原本以人口登記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著教育、社保、醫療等諸多社會福利和公共政策。這成為戶籍制度改革的最大障礙。一方面，中小城市戶口含金量不高，農業轉移人口不願意放棄原有農村戶口。另一方面，大城市尤其是特大城市面對大量涌入的外來人口，已經不堪重負，交通擁堵、環境污染、教育醫療資源緊張等“病症”日益顯現。

難點2：城市越大落戶門檻越高

戶籍改革的難點在於大城市，特別是特大城市。改革開放以來，教育、醫療等優質公共服務資源不斷向大城市及特大城市匯集，導致城市越大，公共服務的水平越好，落戶政策門檻也隨之提高。因此，目前特大城市陷入戶籍制度改革困局：一方面必須嚴格控制人口，不能放鬆落戶門檻﹔一方面城內的大量非戶籍居住人口，倒逼戶籍制度改革，要求享受同等市民待遇。

難點3：各類群體的訴求不同

這就需要統籌兼顧。戶籍制度改革涉及千家萬戶，事關廣大人民群眾的切身利益，各類群體高度期待且訴求多元，需要充分尊重並統籌兼顧不同群體的利益訴求，突出重點、兼顧一般、分類分步有序推進，最大限度地釋放改革紅利，維護好最廣大人民群眾的合法權益。[詳細]

一是尊重意願

要堅持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意願，群眾要不要進城、進哪個城、何時進城，都要讓群眾自主選擇，不能把農業轉移人口“拉進城”、“被落戶”。要逐步提高基本公共服務水平，切實保障農業轉移人口及其他常住人口的合法權益。

二是分類實施

國家層面作出政策安排、明確總體要求，由各地根據不同地區資源環境綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定具體辦法，並向全社會公布，讓農業轉移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩定的預期和希望。

三要有序推進

推進戶籍制度改革，要立足於我國正處於社會主義初級階段和人口大國的基本國情，遵循城鎮化發展規律，優先解決存量，有序引導增量。既要積極、又要穩妥、更要扎實，不刮風、不冒進、不搞運動。[詳細]

戶籍改革應以人的權利為主線

戶籍制度改革牽一發而動全身，需要在平衡各方利益的基礎上推進。最好的權衡和兼顧，就是以人的權利為主線。提升人的權利滿足感而不是削弱人的權利滿足感，是最大限度釋放改革紅利的唯一途徑。推進全社會規模的、不同階層不同出生地的權利均等化。站在這個高度，戶籍制度改革就會具有最被認可的法理性，同時，尋找到最能平衡公眾權益和城市發展利益的路徑。[詳細]

戶籍改革得拿“利益”開刀

戶籍改革的根本目的是實現人口的有序自由流動。剝離附著於戶口之上的各種利益，有助於提高戶籍的開放性。但要實現流動的秩序性，根本還在於各地“利益”的均等化。強調戶籍改革要剝離利益，也斷然不是要取消既有的公共福利，重回苦日子，而是強調戶籍的開放性。歸根結底，隻有在“利益”均等的前提下，更加開放的戶籍制度才不會加劇人口的單向流動。[詳細]

實現“人的城鎮化”配套政策至關重要

戶籍改革並非換一換戶口本，相關制度改革須統籌推進。如果不妥善解決進城農民工的社會保險、隨遷子女就學乃至住房等實際問題，戶籍改革將舉步維艱，進城農民也就無法真正融入城市。建議先解決舉家遷徙或長期在城務工人員的社會保障和隨遷子女上學問題，加快推進養老保險關系跨地區轉移接續。同時，高度重視農民工住房問題，在進一步完善城鎮住房保障體系的同時，結合推進農村土地制度改革，充分發揮企業、社會和市場的作用來逐步解決。[詳細]