郑功成：用新思维推进社保改革走向深化

社会保障一直是举国上下高度关注的焦点，更是每年“两会”期间最受公众关注的热点。李克强总理在今年的政府工作报告中，进一步明确了改善民生是政府工作的根本目的，强调要促进社会公平、增进人民福祉，让全体人民共享改革发展成果，并将社会保障定位为民生之基，对这一制度的下一步发展做出了回应。而一个理性、成熟、定型的社会保障体系，不仅是解除城乡居民诸多后顾之忧的根本制度安排，而且也是国家长治久安和社会和谐发展的基本制度保障。

近几年来，我国社保体系建设步伐明显加快，从普遍性养老金制度的建立、全民医保的基本实现，到社会救助覆盖城乡、保障性住房建设大规模推进以及各项社会福利事业的发展等，表明社会保障已实现了普惠全民的初步目标。新一届政府施政一年来不仅延续了这种发展势头，而且在顶层设计、制度建设等方面取得了重要进展。然而，由于传统的体制性障碍犹存、渐进改革的历史局限、利益失衡格局的形成以及牵一发而动全身的复杂社会生态，我国社会保障客观上又存在着公平性不足、可持续性弱化与公信力下降等现实问题，并带来了日益扩张的社会风险、制度风险与信用风险。因此，特别需要将社会保障作为国家改革与发展进程中的重点领域与关键环节，纳入中央全面深化改革的大格局中并加以合理定位，用新思维来推进这一重大制度安排的改革与发展，最终促使其在2020年前走向成熟、定型，以为全体人民提供稳定安全的预期。

首先，应当牢固确立公平的价值取向，以促进制度走向公平为首要任务。没有公平就没有现代社会保障，这一制度与生俱来的使命，就是创造起点公平、维护过程公平、缩小结果不公平。在社保制度已经普惠全民的条件下，促使其更加公平便成为新时期深化社保改革的首要任务。为此，必须从守住底线公正入手，推动整个社会保障制度从普惠走向公平。政府工作报告中提出2014年重点是推进社会救助制度改革，继续提高城乡低保水平，全面实施临时救助制度，为特殊困难群众基本生活提供保障，这意味着每个城乡居民在遭遇生活困境时都能够得到相应的救助，它体现的正是底线思维，奠定的是底线公正。同时，还将尽快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，出台机关事业单位养老保险改革方案，消除因制度分割带来的权益不平等与身份标识，并同步发展养老服务、残疾人事业、儿童福利等，使不同群体的社会保障权益走向相对公平。

其次，应当牢固树立责任共担意识，构建合理的责任分担机制，确保制度可持续发展。让人民过得一年比一年好，是政府工作的核心使命，而社会保障的发展则通常被看成是这一使命完成得好或坏的客观标志，国民福利的发展呈刚性增长态势，而政府财力却无法持续扩张，这一矛盾决定了我们必须树立责任共担的意识，在政府、企业、社会、个人之间构建合理的责任分担机制，尽可能地调动社会力量与市场资源，不断壮大社会保障的物质基础。当前，社会保障领域中政府、企业的负担偏重，社会、个人的负担偏轻，市场力量很少得到发掘；在政府责任中则是中央偏重、地方偏轻，在企业负担中亦因相关制度的地区分割而呈现出地区不平等现象；这种失衡的责任分担格局必然会危及制度的可持续发展。因此，必须统筹考虑均衡责任分担机制，既要在明确划分中央与地方责任和匹配相应财力的条件下继续扩大政府的公共投入，又要适度提高个人应负的责任，还要通过积极的财政税收政策与购买服务等方式直接调动社会力量与市场主体参与社会保障体系建设，并发挥其应有的作用。唯有如此，才能确保制度发展的理性，避免不良的制度安排遗害子孙后代，并实现可持续发展。

再次，应当牢固树立统筹规划、协同发展观，做好社会保障总体设计及各重大制度安排的顶层设计，促使制度走向成熟、定型。当前的现实是，不仅各种制度安排均存在着城乡分割、地区分割、群体分割的缺陷，而且在不同制度安排之间缺乏必要的统筹与协同，所带来的不仅是权益不公加剧了社会矛盾与冲突，而且导致有限的社会保障资源利用低效甚至被严重浪费。例如，城乡医保制度分割，带来了重复参保、重复补贴、经办机构重复、信息系统重复等一系列不良后果；养老保险与养老服务的不协调，带来的是养老保险金十连增，而养老服务却始终未能够得到发展，越来越多的老年人随着年龄增长与自理能力的下降而陷入无法获得服务的困境。因此，深化社保改革必须牢固树立统筹、协同观，即同一制度应当通过优化与整合来提高统一性，不同制度之间则应当通过统筹规划与合理的资源配置实现协同推进。为此，应当将社会保障总体设计纳入中央全面深化改革的总体设计中，在总体设计中科学定位各社保制度及其功能，同时做好各重大制度安排的顶层设计，在制度设计中还需要广泛听取不同阶层的意见，通盘考虑不同群体的利益均衡，这是促使这一制度真正走向成熟、定型的前提条件。

总之，促进社会公正、增进人民福祉在十八届三中全会做出的决定中被明确定位为全面深化改革的出发点与落脚点，改善民生则在今年的《政府工作报告》中被明确为政府工作的根本目的，加快社会保障改革步伐已经时不我待，而摒弃旧的思维定势，代之以公平取向、责任共担、统筹规划与协同发展的新思维，无疑会增进社会保障深化改革的理性，一个普惠、公平、可持续的社会保障体系的成熟与定型，一定是人民之幸，同时也是国家持续、健康发展之福。

（作者系全国人大常委会委员、中国人民大学教授）