羊城晚报：“生态终身追责”需扎紧制度篱笆

　　中央深化改革领导小组会议7月1日审议通过了《环境保护督察方案（试行）》等多个方案，强调生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。

　　“终身追责”是领导干部问责制下的一个极端命题，一般只适用于重大决策，而不适用于一般性决策。“终身追责”这一制度落实于生态环境保护，过去的理解就是：除非有特大环境损害，或者除非有重大的生态保护决策失误，否则“终身问责”一般不适用。

　　而此次对造成生态环境损害负有责任的领导干部的“终身追责”，应理解为是一个突破，它不再把这一极端责任局限于某一特定的级别，因而，这一突破具有重大意义。生态环境保护，事关国家千秋伟业，联系千家万户之世代福祉，“终身追责”之紧箍咒，施加于生态破坏之上，而不论损害之“重大”或“非重大”，彰显了国家打造青山绿水家园之志业。

　　同样，另一个突破表现在“终身追责”的外延的拓展。“终身追责”不论在任内、调职、离职、升职，还是在退休阶段，责任一旦产生，不受这些时段变化之影响。过去的“终身追责”，一般作狭义解释，仅指“在任期”或“不在任期”但任职的领导干部，一旦离职退休，终身追责也就自动消失。

　　然而，“终身追责”固然是问责制下的极端方式，但“追责”之“责”如果仅是《公务员法》中所规定的责任方式，轻有“警告”，重则“撤职”。《公务员法》中这些责任方式的威慑力，产生于一旦依《公务员法》或其他纪律规定而遭到相关处分之后，责任人事后的个人政绩评估会被“差评”，其升职、升薪、进修等机会就会大受影响等后续负面结果。一旦责任人退休之后，这些威慑力就立刻减弱，如被认为有相当威慑力的“引咎辞职”，不再有发生的基础。只有依《刑法》产生了刑事责任，“终身追责”才可能得到落实。

　　生态损害，往往不是项目一上马就能立刻显现出来，如“三废”问题往往是累积和有延后效应。而项目从决策到立项再到实施，再到运营，本身跨时相当长，非十年八年之时间之损耗不可。而运营之后的生态损害也是十年八年之后才最终完全暴露出来，这20年左右的时段过去后，当年负有责任的领导干部，多半都退休或退居二线。这意味着，生态损害领域内的“终身追责”制，最大的责任主体，有可能以退休干部或即将退休的干部为主。

　　这意味着，终身追责在这一领域之成败，关键在于退休后如何追责，这一点应有个清晰的规定。目前来看，现有《公务员法》一般只适用于在职公务员，不适用于离职公务员和退休人员，必须有新的立法或规定补上这一“漏洞”。从7月1日的中央深改组会议审议通过的文件上看，有自然资源资产离任审计办法，有生态环境损害责任追究办法，这些办法似乎依然采用以在任干部为主体的价值导向，因此，有必要考虑切合“终身追责”在生态损害领域下的特有现象，不让退休成为“终身追责”的落空地，这一问责机制就可望产生更大的威慑力。

　　（作者为西南政法大学副教授）