环球时报：依法治海从完善海洋立法做起

　　党的十八届四中全会提出了深化改革和依法治国两大任务。对于海洋管理而言，深化改革必然包括海上维权执法在内的海洋综合管理体制机制改革，使其适应新时代的高标准、严要求。依法治国无疑也包括依法治海。而要推进依法治海，首要任务是要完善海洋法律体系，加强我国海洋法制建设。目前，要克服我国海洋维权执法方面存在的海洋意识淡薄、法律体系残缺及各类人才不足等缺陷，必须寻找突破口。

　　首先，海洋维权执法必须有法可依。迄今为止，我国涉海法律多达十几部，配套的规章制度不计其数。上述法规的出台，在我国海洋维权执法的初始阶段起到了十分重要的法律保障作用。但是随着形势的发展，我们的立法进程已不能满足实际需要。中国是《联合国海洋法公约》缔约国，履行《公约》所赋予的义务，享有相关权利必须通过国内立法来实现，宪法授权则是一个不可或缺的程序要求和重要环节。此外，海洋单项法的制定还应该依据“海洋基本法”。实践证明，我国海洋条款入宪、海洋基本法制定颁布已经刻不容缓。

　　日本出台“海洋基本法”对我们很有启发，它不是一般意义上的程序法，也不是一部实体法，而是日本实现海洋立国战略的纲领性文件。一是规定了首相以及大臣、地方政府、国民推行海洋战略目标的各自责任，明确首相是第一责任人。二是设立专门负责海洋事务的大臣。三是设置海洋立国推进室和咨询委员会。四是表彰推进海洋立国的有功人员。事实上，我国经过长期、大量的海洋维权执法实践，为完善和健全海洋法律体系提供了坚实基础和有利条件，“海洋入宪”以及出台“海洋基本法”的条件和时机已经成熟。

　　其次，海洋维权执法主体必须合法。我国海洋维权执法体制庞大，执法主体若没有法律授权，就会产生负面效应，即名不正言不顺，陷入任意性和随意性，不作为也无所谓。大家曾经热议我国海洋管理体制呈“五龙治海”状态，成本高、效率低。其实，上述“五龙治海”体制始于上世纪80年代初，与我国当时的国情相适应。根据海洋污染来源于陆岸、船舶、倾倒、海洋工程等，依据《海洋环境保护法》明确各方的职责，最大限度地采取防止污染海洋环境的措施，这在一定时期内起到了积极作用。

　　现在情况发生了变化，旧体制已不适应新形势发展的需要，何况海洋环境保护只是海洋管理的一个方面。2013年国办关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》的决定，将原国家海洋局的海监总队、公安部边防海警、农业部渔政局、海关总署缉私局进行整合，组建中国海警局，开展海上维权执法。不管用何种主体执行海洋维权任务，都要由法律统领和授权，才能切实保障我们进行海洋管理和海上维权的合法性。

　　最后，海洋维权必须依法执法。国家海洋维权执法，运用法律不是万能的，但是不学法、不懂法、不用法是万万不能的。当前，南海、东海等我国管辖海域的海洋维权形势十分严峻，情况错综复杂。多年的海洋维权执法实践告诉我们，每个承担海洋维权执法队伍中的执法人员，必须把法律作为重要武器，深谙法律的精髓，甚至要到滚瓜烂熟的地步，才能运用自如，攻防得心应手。法律和实力两手都要抓，都要硬，科学结合，灵活运用，才能牢牢掌握主动权，把海洋维权落到实处。▲(作者是上海日本研究交流中心研究员)