法制日报：以权力清单推进行政组织法

权力清单,类似于行政机关的业务手册或相对人的办事指南,实质上是通过对权力边界的准确界定,以此进行组织体系再造

党的十八届四中全会提出各级政府“依法全面履行政府职能”,并对“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”以及“推行政府权力清单制度”提出要求。2015年3月3日中办、国办印发《指导意见》,明确了推行地方政府工作部门权力清单制度的主要任务、原则、程序和时间表。国务院《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》提出,研究建立国务院部门权力清单和责任清单制度,开展编制权力清单和责任清单的试点工作。

权力清单制度的实质是给行政权打造一个透明的制度笼子,为企业、公民和其他组织办事提供便利条件,也为行政机关依法行政规范提供基本依据。

由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性,权力范围的模糊性和多变性,政府管理和执法中滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题,仍难以消除。建立权力清单制度,明确政府可以干什么,坚持法无授权不可为,防止公权滥用和乱作为,减少寻租现象。同时,建立责任清单制度,坚持法定职责必须为,有利于纠正不作为,克服懒政、怠政、失职、渎职。

权力清单,类似于行政机关的业务手册或相对人的办事指南,不仅仅是一张写满“政府部门权力的纸”,也不仅仅是对行政职权的简单梳理和公布,实质上是通过对权力边界的准确界定,以此进行组织体系再造。

行政机关的职权来源,应当有法定依据,主要是宪法和组织法、其他法律、法规以及法规性文件(如“三定规定”)等。行政机关不得法外设权,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定,这是行政组织法的基本原则。建立并实施权力清单和责任清单制度,落实政府部门的职权和职责,体现了四中全会决定提出“建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的基本要求。

推行政府权力清单制度,需要解决职权交叉、多头管理、多层执法等问题。有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系,如环境保护法规定了各级政府及其环保主管部门、政府其他有关部门在环保工作中的职权或责任,以及县级以上环保主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经政府批准责令停业、关闭等处罚权。

对中央与地方政府的事权,国务院可规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分,凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的事项,一律下放地方。

地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作；地方政府要合理确定下放层级；各省级政府要根据本地实际情况,具体划分地方各级政府管理权限,要将基层政府承接能力作为重要考虑因素,不宜简单地一放到底；对于涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项目,应充分发挥省级部门在政策把握、技术力量等方面的优势。但由地方政府核准的项目,省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限；由省级政府核准的项目,核准权限不得下放。

推行政府权力清单制度,涉及权力下放。而权力下放总的原则是,凡是适宜于地方或基层办的事情,都由地方或基层决定和实行。中央政府权力下放,依据的是宪法第89条关于“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”等宪法职权和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》和国务院相关决定；地方政府权力下放,依据的是地方组织法第59条关于地方政府职权的规定和相关文件中“各省级政府要根据本地实际情况,具体划分地方各级政府管理权限”等规定和地方的相关决定。

行政权力下放还可以采取行政授权的方式。行政机关授权,不完全等同于“法律、法规和规章授权”,是行政机关依法授权给其他行政机关或社会组织,后者以自己的名义行使行政机关的部分权限,该行为的效果归于行政机关授权的机关或组织。如对暂不能下放的职权,相关部门可以委托下级政府部门行使,以委托部门的名义行使职权,该行为的效果归于委托的政府部门。如政府部门在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托下级政府部门实施行政许可。