羊城晚报：开发边界被框死，城市不再“摊大饼”

来自国土部的消息，北京、上海、广州等14个城市的开发边界将于今年划定，开发边界将作为城市发展的刚性约定，不得越界盲目扩张，而全国600多个城市也都会在两三年内划定开发边界。

近年来，国内一些城市通过区划调整，扩大城市行政区域，城市开发边界不断扩张，城市规模和经济总量都得以外延式增长。这次城市开发边界被框死，会不会让以城市区划调整作为城市扩张的方式至少暂告一段落？

从有关政策取向来看，“城市开发边界”是指允许城市建设用地扩展的最大边界，主要依据是现行城市土地利用规划以及城市发展总体规划，并纳入未来一段时间内的城市建设规模、土地利用安排和扩张规模等因素，包括外来人口的迁入等。

从目前的现实来看，珠三角城市普遍有用地紧张的状况，这也是“双转移”、“腾笼换鸟”政策出台的初衷之一。其中，广州、深圳用地紧张问题更加严重。广州多次声称建设用地只够十几年了。深圳用地紧张比广州更甚，多次传出要合并东莞和惠州的部分区域；一所打工子弟学校只能在四层教学楼的楼顶上建起塑胶跑道作为孩子们的活动场所，紧张状况可见一斑。

作为一线城市，外来人口比重大，普遍超过常住人口的一半，而用地指标没有充分考虑这个因素，在教育、医疗、体育设施方面用地更加捉襟见肘。因此，国土部官员并没有把话说死，表明对于成长中的城市，将划定动态边界，如到2020年的界限、2030年的界限。这样来看，所谓“城市开发边界”被框死，也是一段时期里相对稳定。城市划界工作主要由国土和住建规划两个部门负责，显示了既严控开发规模，也要考虑建设需要。

划定开发边界的本意就是要限制城市发展规模，避免无序扩张，尤其是全国各地出现的“摊大饼”式发展。未来将优化国土开发空间格局，强化土地资源集约利用，合理确定城镇开发强度。

在这种刚性约定下，可能产生一些良性发展趋势：一是更加注重“地均GDP”，提高土地的单位产出率；二是加快产业转移步伐，一些不适合本地发展的用地量大的项目可能转向粤东西北地区，主观上推进转型升级，客观上也促进了欠发达地区的发展；三是对房地产开发模式也将产生一些影响，如控制别墅和大户型的开发规模，控制广场、公共设施的用地规模；四是更加注重新农村建设和生态保护，保护耕地，保护大自然，加强旧村改造；五是盘活存量用地力度将更大，“三旧”改造政策将更受重视。

严控“城市开发边界”也会影响当前对两种发展模式的比较。一是有中国社科院专家认为中国有足够土地发展一户一座别墅，这样可以明确产权，促进消费，积累财富；二是香港坚持把城市边界控制得很严格被指责抬高房价，为开发商服务。现在，城市边界基本框死，土地政策对城市开发模式的倾向性已经十分明显了。