羊城晚报：修正立法法防范政府“有权就任性”

3月5日开幕的十二届全国人民代表大会三次会议，将审议立法法修正案草案。如获通过，这将是立法法自2000年颁布以来的首次修正。此前已经全国人大常委会两次审议的立法法修正案草案，修改条款占三分之一，其中尤以立法权划分和立法监督备受瞩目。

立法法，顾名思义，是规范立法的法。“有法可依”是法治建设的前提。立法法的重要意义不言而喻，它甚至被称为“小宪法”。但立法法在其施行15年的时间里，并未充分担负起科学立法的重任。相反，“人大立法行政化，行政立法部门化，部门利益法制化”等立法乱象至今犹存。全国人大常委会法工委主任李适时去年还曾撰文指出，当前立法中部门利益和地方保护、争权诿责现象较为突出。

当下之中国，已从“有法可依”走到了迫切需要“有良法可依”的新阶段。良法善政，良法是前提。偏重维护部门利益或地方保护的法，难称良法，也难以获得民众的认同。要遏制实践中立法乱象，“谁来主导立法”的问题就在立法法修订中格外凸显出来了。

多位全国人大常委会委员在审议中提出，应强调人大主导立法。这与人大在中国宪政架构中的地位与作用是相吻合的。在立法法上，狭义的法律仅指全国人大及其常委会通过的规范性文件。“依法治国”的意涵，并不是指地方政府借助于自己立法来治理治下的民众，而是要地方政府首先受制于国家法律，且不得逾越国家法的界限。

在现行立法法在第8条所设定的“法律保留”原则之外，此次的立法法修订草案又增加了一款，明确“部门规章、地方政府规章，没有法律、法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”不难看出，立法法虽然规范的是立法，但涉及的却是所有公民的权益。这是一部真正关联着千家万户的法。

部门规章、地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，这是由政府的性质决定的。政府存在的全部理由，就在于它必须保障公民的自由与权利，并提升全民的公共福祉。政府的所有权力都来自于民众的授予（转授），政府在行使管理权限时也必须以民为本，依法而为。

政府规章擅自设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，一方面侵犯了立法权的领地，另一方面也直接侵害了民众利益。这种“越权立法”因通常伴随着对现有法律规定的突破，而成为“法制统一”原则的巨大阻碍。

“法制统一”是宪法第5条所确立的一项基本原则，违反这一原则即意味着违宪。无论是地方政府，还是地方规章，都应坚定不移地奉行“法律至上”，将法律奉为自身活动的指引，模范维护国家法制的统一。任何与宪法和法律相冲突的“立法”都是与法治原则背道而驰的。也只有各级政府模范地遵守法律，才能让人们真正形成对法律的合理预期。

近年来，破坏“法制统一”的地方政府规章屡有可见，立法法修订草案能够关注到这一现状，凸显出的正是立法者的问题意识。对部门利益法制化的立法回应，是个难能可贵的进步。以规范地方政府规章制定权限的方法，预防和遏制地方政府“有权就任性”理当积极推进。而立法法修订的另一个议题也蕴含其中：如果地方政府仍要任性地随意立法减损公民权利，立法法该咋办？被呼唤已久的“违宪（法）审查”机制能否借助立法法修正获得实质进展，让我们拭目以待。

（作者是海南大学法学院副教授）