熊文钊：权责匹配，才有上下相宜

　　调整中央政府和地方政府的支出责任，逐步建立起事权与支出责任相适应的制度，必将进一步释放中央和地方两个积极性　　　　　　　

　　在中央与地方关系中，事权和支出责任是两个相互依存的要素。事权实施的成本如何与财政能力相协调并保持大致均衡，实现公共服务供给效率的最大化，激活中央地方两个积极性，是财政制度的重要目标。也因此，十八届三中全会制定的全面深化改革的目标、任务、路线中，特别提出建立现代财政制度、发挥中央和地方两个积极性、建立事权和支出责任相适应的制度，可谓点中要害。

　　财政支出责任能力超过事权范围，会造成财政资源浪费；财政支出责任能力小于事权范围，则会造成财政能力入不敷出，难以保证各级政府提供公共服务的数量和质量。计划经济时代，我国财政体制以自上而下的统一划拨为主，随着改革开放的深化和市场经济的发展，中央财政和地方财政形成了相互独立的局面，催生了“事权与财权相匹配”原则。

　　1994年正式实施的分税制改革，对“事权与财权相匹配”原则进行了重大改革，既保证中央财力的相对集中，又保证地方财力的相对分权，注重发挥中央和地方两个积极性。按照中央和地方政府的事权，划分各级财政的支出范围。倘若公共服务的受益对象是全国居民的，由中央财政支出；反之，若受益对象仅是地方居民，则由地方政府负责支出。

　　观察这些年的经济发展，中央财政收入占比过高，地方财政收入，特别是县级财政收入占比过低，中央财政有大量的财政转移支付给地方，这当中难免会出现“跑部钱进”现象，会造成财政的不公平，助长一定的腐败行为、滋生寻租空间。此外，过去由于财政分成的比例，地方政府不得不过多依赖“土地财政”，但这种模式已经走到尽头，难以持续。在这个意义上，如果政府由过度迷恋土地的征收、拍卖，转向搞好基础设施建设、提升公共服务水平，反而可以促进地方经济提质增效。

　　面对这种分配状况，一方面适当减少中央财政分成的比例，另一方面，由于中央政府可以掌握较大比重的财政收入，就应当承担更多的支出责任、提供更好的公共服务。比如，推进城镇化进程，由于大量农民工进城，需要解决农村专业人口市民化的问题，中央财政可以给地方更多支持。财政转移支付的力度，也应和地方政府吸收接纳外来人口变成本地户籍人口的比例挂钩，因为这涉及医疗、教育、社会保障等问题。如此，地方政府的负担将减轻，会有更大积极性，以更多实际行动去推动“人的城镇化”。

　　事权与支出责任相适应，将使事权实施的成本与财政能力相协调的要求，转化为一项具体可操作的制度。依据中央和地方各级政府法定的事权，赋予他们相应的财政收入和安排支出的权力，使得各级政府的财政能力能够很好地同其所担负的事权实现逐级对应，从而在制度上为事权实施成本与财政能力相协调的实现提供有力保障，也将进一步理顺经济关系，使经济活动规范化。

　　十八届三中全会后，通过调整中央政府和地方政府的支出责任，逐步建立起事权与支出责任相适应的制度，必将进一步释放中央和地方两个积极性，从而保障市场更加统一、公平，促进基本公共服务的全国均等化。

　　（作者为中央民族大学法学院教授）  

　　《 人民日报 》（ 2013年11月28日 05 版）