人民日报新观察：通信实名制：有喜也有忧

金 艳绘

　　从今年9月1日起，随着工信部制定的《电话用户真实身份信息登记规定》正式实施，通信实名制再一次引发关注。

　　一系列法律法规相互支撑，为通信实名制提供了制度保障

　　“手机实名制”对于大家来说并不陌生。早在2010年9月，依照工信部的有关规定，手机实名制就曾在全国范围内推行。当时，手机实名制的实施除了技术操作上的困难，还面临着制度缺失的尴尬。其中涉及的个人信息收集等问题，亟须立法进行规范。

　　2012年12月28日生效的全国人民代表大会常务委员会《关于加强网络信息保护的决定》第六条规定：“网络服务提供者为用户办理网站接入服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布服务，应当在与用户签订协议或者确认提供服务时，要求用户提供真实身份信息。”这意味着在法律层面正式对通信实名制作出了规定，解决了立法缺失的问题。

　　来自工信部的数据显示，截至今年第二季度，全国电话用户已达到14.5亿户，其中移动电话用户有11.8亿，实名登记率达到74%，比2010年提高了13个百分点。用户数量的增长及用户非实名制带来了种种问题，例如传播散布违法信息、发送垃圾短信、实施诈骗等。

　　全国人大常委会决定的出台，为通信实名制的推进弥补了法律空白，同时也要求更加具体的配套规定来推动这一监管措施的落实。借着这一契机，工信部制定了《电话用户真实身份信息登记规定》，为手机实名制的推行提供了正式的规范依据。

　　根据工信部的规定，此次实名制的实施范围包括办理固定电话、移动电话以及无线上网卡的入网手续，较此前有所扩大，同时指定工信部及其下属的各省级通信管理局为实名制的监管机构。针对一些人担心的手机实名制后的信息安全问题，于9月1日一同生效的还有工信部制定的《电信和互联网用户个人信息保护规定》。

　　另外，实名制的推行在很大程度上是为了整治当前泛滥的垃圾短信。而在4月7日，工信部发布的《关于开展深入治理垃圾短信息专项行动的通知》也已生效，对治理垃圾短信工作做出了明确规定。

　　不难看出，这一系列法律法规相互协调，共同支撑，为手机实名制的推行提供了较为完善的制度保障。

　　手机实名制：还需技术更新，才能从源头上治理

　　手机实名制实施近一个月之际，笔者走访了北京光华路、中关村、五棵松等地的多个电信运营商营业厅和报刊亭等电话卡零售点。调查发现，中国移动、中国联通等通信营业厅做得较为规范，对于新购买的手机卡，均需要本人携带身份证进行实名登记，开通后方可使用。

　　而在诸多报刊亭，情况则五花八门。有的店主表示实名制实施后就不再售卖手机卡，因为“实名登记太麻烦”；有的店主表示可以帮助顾客进行实名登记，只要向其“提交身份证号码就可开通”；还有的店主则表示其继续售卖非实名制的手机卡。在光华路的一家报刊亭，笔者看到一名顾客一次性就购买了5张非实名制的手机卡，并要求“五张卡不要连号”。

　　根据工信部的规定，电信业务经营者委托他人代理进行实名制登记的，应当对其登记和保护工作进行监管。据工信部电信研究院副院长刘多介绍，截至今年6月底，三大电信运营商的社会营销渠道共有200多万家，包括报刊亭、便利店等。实名制实施后，三大运营商应当加强对社会营销渠道的管理，对未达到实名登记和用户个人信息保护要求的社会营销渠道，不再委托其办理相关电信业务。另外，还需要通过现代信息技术措施强化对用户个人信息的保护。但从目前情况看，对于社会销售终端的管理依旧任重道远，这也是实名制能否落实到位的关键。

　　“手机实名制不仅是制度问题，也包含技术问题。”北京大学互联网法律中心主任张平教授认为，仅期待通过罚款来遏制个人信息违法行为是不现实的。“在整个监管环节中，除了设定相应的法律责任，还需要依靠技术措施的介入，才能更为有效地从源头上进行治理。”张平说，“通过实名制倒逼技术改革与创新，从技术层面保证制度实施，才是一个良性的发展模式。”

　　此外，从效果上看，全面推行手机实名制，是否真的能够有效治理垃圾短信、遏止相关违法犯罪活动呢？北京邮电大学信息安全中心副主任辛阳教授对此持肯定态度，因为实名制提高了违法成本，也便于监管。但辛阳表示，其效果会受政府监管力度、公众配合程度、企业推动强度等因素影响。以垃圾短信为例，由于存在利益空间，可能会使得运营商纵容此类现象。实名制之后，对其进行更严格的打击和规范，会促使运营商将企业利益与社会责任更好地结合起来，进而通过提供更多更好的业务来提升利润。

　　网络实名制：具体规范仍然欠缺，需要论证、协调、逐步推进

　　通信实名制不论在国内还是国外，都有着较为充分的实践基础。因此，如何更好地发挥实名制的积极作用，是需要深入思考的问题。

　　根据全国人大常委会的决定，实名制的范围还应当包括互联网领域，即“网络服务提供者为用户办理网站接入服务”或者“为用户提供信息发布服务”时也应当实行实名制。9月1日生效的两部规定中，实名制的规定主要针对电话用户，而对于个人信息的保护也未涵盖所有范围。可见，关于网络实名制的具体规范仍然欠缺。贯彻落实全国人大常委会的决定，这一问题亟须解决。

　　那么，应该如何完善互联网实名制，并推动其落实呢？辛阳认为，从整体的立法思路上看，推行网络实名制是一个大趋势。全国人大常委会的决定更多的是一种原则性的规定。网络实名制的推行不可能一蹴而就，而是需要一个论证、协调、逐步推进的过程。但是，网络实名制并不意味着将所有人的隐私暴露在光天化日之下，也不意味着不实名就无法在互联网上从事任何活动。因此，公众无需对此抱有太多的恐惧心理。

　　张平表示，网络实名制与电话实名制一样，本质上都是通信实名制，用户仍然拥有巨大的表达空间。实际上，只要互联网上的行为符合法律与规则，就完全没有必要担心。在已实施的实名制领域（固定电话、微博等），绝大多数用户没有受到任何影响。相反，只有那些从事不法行为的人，才会受到相应限制。退一步说，在没有实名制的情况下，现有的技术手段仍然可以查获利用互联网从事违法行为的不法分子，最近打击网络水军、整治谣言的行动就是最好的佐证。因此，实名制只是为了更好地实现事后救济。

　　另外，在张平看来，网络实名制不可能采取“一刀切”的做法，这在一定程度上也解释了此次有关部门为何没有出台网络实名制文件的原因。互联网涉及领域众多且复杂，难以通过一个统一的实名制规定来进行规范，更好的做法是针对不同的管辖范围进行划分。例如微博、博客等固定个人平台，就需要通过后台的实名制来进一步规范用户行为。辛阳则指出，网络实名制的实施应当有的放矢，在用户群体上进行实名制的区分。例如，对于某些拥有网络不法行为“前科”的人员，可以利用实名制来进行重点约束和规范。同时，辛阳也强调，实名制作为一种监管手段，除了需要加强个人信息的保护之外，规范政府部门利用该手段进行的监管行为、在网络环境下提升执法透明度也十分必要。

　　《 人民日报 》（ 2013年09月25日 17 版）