做好棚户区改造

　　一、为什么会有棚户区?

　　据研究，最早的棚户区是帝国主义侵华进行经济掠夺时搭建的供劳工居住的劳工房，多是在一些矿区，供当时从事采掘的劳工居住的社区群落，而且这些人的后代目前有许多仍居住在那里，可以说，住在这些都市棚户区里的基本上是当时中国最早的产业工人或城市贫民。解放后，由于各种原因，不但原有的一些棚户区未能及时得到整治和改造，而且还在一些厂区和矿区及其周边陆续建设了一大批过渡性的简易房，这些简易房的居住条件原本就很差，现已破烂不堪，也成了我们今天所说的棚户区。从居住环境和建筑特征看，现在的棚户区的房屋结构简陋, 抗震、防火、防洪性差；居住拥挤, 没有上下水和供气供热等设施 ;居住环境差，如无粪便垃圾处理设施，道路通行难，、没有绿化，也没有公共活动场地等。

　　我国现有的棚户区大体有以下两个类型: 一是大量历史遗留下来的矿工房和老工业基地建设过程中形成的简易房,是许多国企矿工、低收入者的栖身之所。二是随着城市人口的大量增加, 市区居住成本高, 租房愈加困难, 城市的流动人口由过去的住工地、住雇佣单位、租赁私房等转变为聚居于城郊结合部，靠搭建茅舍窝棚定居，茅舍窝棚由少到多, 由分散到集中, 逐渐形成了连片的棚户区。

　　二、棚户区为什么难以解决?

　　在城市化、工业化过程中，很多国家都出现过贫民窟，也一直是一个严重的社会问题，联合国人居署曾在2006年发布过《贫民住区的挑战—全球人类住区报告》，论述了如何应对贫民窟现象，建设和谐的城市。我们国家的棚户区虽然不同于国际上的贫民窟，但也有很多相似的难处。

　　首先是改造的投资大，棚户区内原来的大部分建筑比较陈旧，不适宜居住，需要对既有居住房屋的改造以及新建，水电路气以及污水、垃圾等环境设施缺乏，这些城市基础设施大部分都需要新建，投资很大。其次，居住在棚户区的人口的受教育程度偏低，培育他们适应社会的能力是一个长期过程，有调查表明，棚户区居住人口的文化程度低，高中和高中以下学历的比例占到80%以上，主要作点小生意，从事擦鞋、收废品、搬运、家政服务、运输、建筑工人、餐饮服务、零配件加工、环卫、服装、保安、纺织以及其它诸如摩的、装修类的职业，在正规大型企业就业的很少，收入也比较低。第三，一些新的居住环境比较差的城区和厂区依然时有出现，增加了改造的难度。

　　三、棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程

　　棚户区改造不仅仅是盖房子,而是一项重大的系统工程、民生工程和发展工程。棚户区的改造在物质形态上是城市再生或者再造的一个部分，棚户区改造后的城市功能、建筑形态、基础设施需要在城市整体发展的框架下统筹考虑；在人员安置方面要服从于城市的整体就业形势，困难大，原居民的就业能力差, 无稳定收入来源， 以祖辈遗留下的房产为基础, 或收取租金, 或以临街铺面从事小本经营,不做系统考虑，安置不好就可能会影响社会安定。

　　棚户区是重大的民生工程。棚户区改造是推进以人为核心的新型城镇化建设的重要内容，对改善民生的具有重要意义，通过棚户区改造, 使广大城乡居民的住房条件发生了显著变化，原来的棚户区被规划科学、设计合理、建设规范、环境优美以及具有完善的市政配套设施和社区服务设施的市民新区所取代，极大地改善了群众的生产生活环境；提升了低收人群体的生活质量,缩小了城市内部的收人差距, 降低了犯罪率,促进了各阶层的融合,使人与人之间的社会关系更加趋于和谐；棚户区改造还推进了社会保障体系尤其是住房保障的建立。

　　棚户区改造是重大发展工程。棚户区可以有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，为企业发展提供机遇，为扩大就业增添岗位，发挥助推经济实现持续健康发展的积极效应。棚户区改造有利于土地的高效集约利用，不仅有助于建设大批居民回迁住宅, 而且通过土地置换和整理, 而且有助于实现与工业集中区、现代服务业园区以及国有土地开发升值的有机结合,优化产业和用地结构。

　　四、棚户区改造政府要承担主要责任，也要集合全社会的力量

　　2006年，辽宁棚户区集中连片改造试点，此后，各地政府开始探索多种改造模式，尤其是2009 年的中央经济工作会议，对棚户区的改造给予了高度关注。此后的国务院常务会议随即做出决定，全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，并规划用5 年时间完成对全国棚户区的改造任务。从经济学角度讲，棚户区改造是一项具有加强正的外部性或者溢出效应的事项，需要政府承担起主要责任，从资金筹措、改造规划、土地供应、建设标准和运营管理等方面给予支持，纠正市场失灵。同时发挥社会各个方面的力量，形成合力，搞好棚户区改造。

　　首先是增加投入，加大力度，正像国务院常务会议提出的今后5年要加大中央安排补助资金的支持力度，地方各级政府也要相应增加资金投入。其次要坚持让老百姓得实惠，对改造难度大、不具备商业开发价值的棚户区，要给予土地划拨，并尽量承担全部的建安费用；对于具有商业开发价值的棚户区，首要保障好原居民的住房及其它利益不受到损害；对由于历史原因造成的手续不全的房屋，要根据实际情况做出拆迁户能够接受的方案。第三，对于参与棚户区改造的企业权益和利益要落实，例如税收减免的优惠、财政补贴的优惠要及时落实，防止挫伤企业的积极性，如果企业的积极性受到影响，最终受损的仍然是棚户区改造工程，是居住在棚户区的居民。(国务院发展研究中心发展部研究员 刘云中)