解放日报：如何构建符合国情的福利体系

　　邓大松

　　钟仁耀

　　财政部部长楼继伟日前撰文称，中国不能走过度发挥政府作用、通过提取更大比例财政收入和进行大规模再分配来实现结果公平的“歧途”。其理由是，这样的模式压缩了市场的作用，可能导致经济增长率较低，就业不足。同时，如果过多靠国家福利，而不是靠自己奋斗，民众幸福感亦会打折扣。

　　如何正确看待中国福利保障现状？怎样科学判定福利水平的高低及其对经济社会的影响？日前，本报记者就相关话题采访了武汉大学社会保障研究中心主任邓大松、华东师范大学公共管理学院副院长钟仁耀。

　　福利制度是一把双刃剑，需良好制度安排以防“福利病”

　　本报记者夏斌（以下称记者）：在学术会议乃至政策研讨中，常能听到“福利病”的议论，以及诸如福利事业发展滞后有利于促进经济增长等论调。请问，如何看待这些观点？“福利病”的根源在哪里？

　　邓大松：“福利病”又称“福利陷阱”，是指二战后由于一些福利国家实施从“摇篮到坟墓”的全面社会福利计划所导致的劳动者工作积极性下降、缺乏创造活力、民众对社会福利过分依赖、国家财政不堪重负的一种社会弊病。20世纪70年代中期以来，西方高福利国家的社会问题逐渐凸显，不少国家陷入发展困境，被逼走上改革之路。

　　客观来讲，福利制度是一把双刃剑。较高的福利水平曾被视为维护政权稳定、保障社会发展环境的重要手段之一。但我们也不能忘记，福利是具有刚性的。按照福利经济学的基本逻辑，高福利水平会导致劳动者的惰性增长，不利于激发其劳动积极性，进而影响整个社会的创造活力与创新动力。同时，高福利制度运行的背后必定需要高税收的支撑，而过高的税收会导致资本投资乏力、消费下降并最终引致经济衰退。因此，无论是发达国家还是发展中国家都应警惕“福利病”的发生。

　　钟仁耀：西方国家尤其是北欧各国产生“福利病”的根源在于，社会保障的发展速度超越了经济的承受能力。造成这一现象的主因是西方国家的政治体制。在资本主义的选举环境中，候选人为了获得更多的选票，会给予选民过多、过高的承诺，其中许多承诺脱离国情。

　　从各国实践来看，社会保障作为一种公共制度安排具有正面效用和负面作用的双重属性。其正面效用是实现不同社会成员之间的收入再分配，保证国民的基本生活，缩小贫富差距，从而促进社会公平；而其负面作用表现为，国民就业意愿降低，政府、单位和个人负担过重，因而影响到了整个经济社会的健康发展。理论上来说，社会保障水平越高，“福利病”就会越严重。

　　但是，我们也应一分为二地来看待这个问题。一方面，既不能轻视社会保障的“福利病”，在制度设计时要予以充分重视，尽可能防止“福利病”；另一方面，不能过分夸大“福利病”的影响，甚至对社会保障制度的建设产生怀疑。“福利病”是社会保障发展中很难避免的一个难题，它与国民的个人素质、道德水准以及制度安排等因素有着密切联系。因此，从这个意义来说，对“福利病”不必过分担忧甚至恐慌，问题的关键在于通过良好的制度安排让“福利病”最小化。在完善福利制度的同时，政府应创造公平的发展机会，让市场发挥资源配置的基础性作用。

　　福利体系不可能一蹴而就，需立足国情平衡公平与效率

　　记者：通常认为，国家福利体制主要起“兜底”的作用。但现实生活中，有人觉得国家提供的基本福利偏少且不均等。请问，如何看待中国社会福利保障现状？它存在哪些不足和问题？

　　钟仁耀：我国的社会保障经过长期而艰苦的努力，虽然已经取得了些成效和进展，但一些基础性缺陷仍有待破解。具体表现为以下两个方面：

　　第一，与“福利国家”相比，我国大多数参保人员的社会保障水平不高，还没有达到能够充分满足其基本需求的要求。例如，城镇企业职工的基本养老金水平普遍较低，城镇职工基本医疗保险的保障功能不强，农村居民社会保险的保障水平、社会救助水平和社会福利水平较低，等等。

　　第二，不同社会成员之间存在社会保障待遇差距偏大等问题。我国的社会保障制度建设是分地区、按城乡、根据不同的社会成员而展开的。这种设计和安排，不仅使得社会保障过于复杂和零碎，导致社会成员在流动时无法充分获得社会保障待遇。同时，不同地区居民、城乡居民以及不同工种的居民分别参加不同水平的社会保障，在参保机会、权益以及待遇水平上存在不公平。

　　邓大松：实事求是地讲，相较于西方高福利国家，我国的社会福利制度无论是在水平还是规模上都存在差距，但也不能因此而无视乃至否认近年来我们所取得的成绩。

　　经过30多年的改革发展，我国实现了从“劳动保险”向“社会保险”的真正转变，参保对象从原来的城镇单位劳动者已经扩大到所有城乡居民，城镇职工社会保险、城镇居民社会保险和农村社会保险从制度层面已经达到全覆盖；在社会救助领域，我国已经建立起以居民最低生活保障为主，医疗救助、住房救助等各个专项救助为辅的现代社会救助体系。同时，还构建起一个由老年福利、妇女儿童福利、残疾人福利和公共福利组成的现代社会福利制度框架。这些社会保障制度在帮助我国居民应对各种风险、保障基本生活等方面无疑发挥了重要的作用。

　　当然，一个完备的社会福利体系的建成不可能一蹴而就。现实国情是我们不得不考虑的，譬如人口基数庞大、人口老龄化严重、社会福利基础薄弱、供需矛盾突出、地区发展差异较大，等等。就此而言，新形势下关键要做到立足国情，借鉴并吸取西方高福利国家的经验和教训，平衡好公平与效率的原则，积极探索形成福利制度的内在激励机制。

　　填平“福利洼地”，不能一味讲究投入而应转变思路

　　记者：党的十八大提出了“全面建成覆盖城乡居民的社会保障与福利体系”的目标，明确要求“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”。如何理解这一要求？在尊重客观规律和现实国情的前提下，可怎样优化具体的福利项目、结构和方针，以切实填平“福利洼地”？

　　钟仁耀：中央的这一要求，不仅提得及时，而且非常具有针对性。实现这一目标，需立足以下三个重点。

　　第一，调整社会保障制度建设的基本理念和指导思想。应该摒弃以户籍、身份为依据的社会保障制度建设的基本思路。既然社会保障制度的本质是一种收入再分配机制，就应该坚持以收入水平的高低为主要依据，以此作为社会保障制度改革的基本理念，对收入水平较低的人群给予更多的社会保障，充分发挥其缩小贫富差距的杠杆作用。

　　第二，建立全国一体化的社会保障体系。根据城乡统筹和地区协调发展的基本方针，我国社会保障体系建设的最终目标应该是全国一体化。这不仅能够促进社会成员在城乡之间、地区之间自由合理地流动，也可以保证每个社会成员平等地享受社会保障权益，这亦符合国际上社会保障制度建设的总体趋势。虽然这个目标近期内还难以实现，但应该将其作为一个长远目标明确下来。在此基础上，制定相应政策、相关步骤予以逐步推进。

　　第三，实行以居住地为基本依据的社会保障制度建设。如果说城乡社会保障体系一体化是要求实现本地区内经济社会的自由循环，那么实行以居住地为基本依据的社会保障体系，则是达到地区之间经济社会自由循环的首要条件。

　　邓大松：全面建成覆盖城乡居民的社会保障与福利体系，必须坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点。这是新时期建设中国福利社会体系的基本目标与思路。

　　古往今来，社会福利作为改善人民生活条件、提高人民生活质量、缓解社会矛盾的有效手段，为各个国家所重视。中国早在夏商周时代就出现了社会福利的雏形。历代先贤的思想中也不乏对社会福利思想的观照：孔子的“大同”社会理想、老子的“小国寡民”论、孟子的“老吾老，以及人之老”原则，反映了古人对美好社会福利的设想与追求。

　　进入新世纪，我们有能力将传统“补缺型”的福利模式向新型“普惠型”模式转变。在此过程中，国家投入必不可少，但是不能一味只讲究投入。在经济社会协调发展的基础上，要切实转变改革发展思路，通过采取投资主体多元化、投资风险社会化、服务对象公众化、运营方式市场化、服务内容多样化、服务队伍专业化与志愿者相结合等措施，全力构建符合中国国情的以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充的社会福利服务体系。