羊城晚报：终结非正常上访的前提与前景

在3月3日的全国政协十二届一次会议开幕会上，十一届全国政协主席贾庆林代表政协第十一届全国委员会常务委员会向大会所作的报告中提到，政协提议建立健全非正常上访终结机制，为党和政府完善社会管理政策提供了重要参考。

建立健全非正常上访终结机制，目的直接指向终结非正常上访。这当然不是无的放矢。非正常上访的大量出现，表明信访作为解决问题的一项制度，在一定程度上已经成为亟待解决的问题之一。如果没有终结机制这样一个“总闸门”，要遏制非正常上访似乎没有可能。这个道理就和法院审理案件一样，若无终审判决的制度设计，则无休止的上诉一定会不断出现。因此，终结机制的建立，是终结非正常上访的一个重要前提。当然，非正常上访终结机制，特别是涉诉上访问题的终结机制，应当得到法律的确认，并在法律的框架中运行。

非正常上访终结机制的建立与应用，首先要解决的问题，就是对正常上访与非正常上访如何认定以及由谁认定。很多案例表明，非涉诉上访的发生，往往由地方政府不作为或乱作为引起，如果由同一个地方政府来认定某一个上访是正常还是非正常，是否能做到客观公正？如果这个地方政府更多地倾向于适用非正常上访终结机制，上访人是否就丧失了一切救济的可能？如果上访在形式上表现为非正常，而这种非正常上访又与公权力非正常行使存在因果关系，这个非正常上访是否能用非正常上访终结机制加以终结？非正常上访终结机制是一种强力机制，无疑存在被滥用的可能，那么，如何防止被滥用或被滥用后又如何纠正？可见，建立与应用非正常上访终结机制，若要保证实现其初衷，避免被异化，就必须有严密的架构设计和有效监督。

人们都知道，洪水将至，加固加高堤坝，乃是保障人们生命财产安全的重要前提。不过，显而易见的是，这只是一个最终前提，只有与疏浚河道并举，这个前提才能发挥作用而不是被洪水冲决。倘若把非正常上访终结机制比作一个坚固的堤坝，可能不十分贴切，却未必不能给人以启发。我没有看到关于当前上访总量与结构的权威报告，对于正常上访与非正常上访所占比例不得而知，但从逻辑上说，若正常上访得不到正常解决，就很可能演化为非正常上访或人们观念中的非正常上访，这很可能是非正常上访生成的最重要原因。

因此，终结非正常上访的另一个重要前提是正常地解决正常上访。所谓正常地解决正常上访，在其对立面又存在过与不及两种表现。上访人的合理诉求得不到正常满足，甚至被打压，可能发展成非正常上访；有的上访人不合理诉求得到不正常满足，或许从此偃旗息鼓，却可能产生一种激励效应，把更多的正常上访推向非正常上访。这从民间至今流行不衰的“信访不信法”、“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”等价值取向和经验总结，就不难窥知此中消息。

如果可以有一点理想主义，那么理想的状态是终结上访的思维习惯和行为定势，使颇具中国特色的上访现象成为一种历史存在物。这不意味着公民权利的被漠视或被压制，恰恰以公民权利诉求能够畅通表达、公民合法权益能够得到有力保障为前提。倘若崇尚法律成为全社会的普遍信仰和行为准则，则公民上访或非正常上访都将逐渐丧失其存在的现实依据，而与此同时，一定是法治政府、法治社会的逐渐建成。 （作者是北京青年评论家）