公開是民主政治的重要屬性。它不僅體現在行政公開、審判公開、檢察公開上，同時體現在立法公開上。這與立法的人民性、我國立法機關即人民代表大會的性質直接相關。雖然立法是有立法權的國家機關的專有活動，任何其他國家機關、社會組織和公民個人都無權立法，但這並不意味著人民群眾是立法的局外人，相反，立法公開是立法的基本原則。我國立法法規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這表明，公開原則應在立法的起草、審議、通過和法律公布的全過程得到體現。

　　起草階段廣泛聽取意見。法律案的起草單位有責任和義務廣開言路，廣泛聽取群眾意見。在當今社會利益日益多元的條件下，對任何一種意見都可能出現一些人贊同、另一些人反對的局面。因此，立法調研要注意全面性，不能隻聽取一方意見，而忽視其他方面意見﹔不能隻滿足於聽取媒體、網絡上的意見，還要注意聽取人們通過其他渠道表達出來的意見。從目前的實際情況看，立法起草單位委托研究機構形成專家意見稿，已成為許多領域立法起草的慣例。應善於把群眾意見、專家觀點和管理部門的通常做法綜合起來考慮，最終形成一個科學的、符合實際的法律草案。

　　審議階段提高開放程度。立法草案的審議同樣是立法機關的專有職能，但這並不意味著審議可以不聽取人民群眾的意見、搞“關門立法”。應充分利用我國立法法所規定的公眾參與立法草案審議的幾種形式，包括論証會、座談會、聽証會等，讓各方暢所欲言、充分表達意見。通過媒體公布立法草案、征求人民群眾的意見，是我國法律草案審議階段公眾參與的通常形式。在審議物權法、勞動合同法、道路交通安全法、個人所得稅法草案等與人民群眾利益息息相關的法律草案過程中，這種征求意見的方式發揮了重要作用。立法機構應對征求的意見加以說明，吸納了哪些意見、沒有吸納哪些意見、原因是什麼，都應向社會講清楚。這是對公眾負責，也有利於保護人民群眾參與立法的積極性。在人大常委會立法的層面，近年來審議立法草案都注意吸收人大代表參加。雖然他們沒有表決權，但這一做法可以發揮人大代表的作用，擴大立法的群眾基礎。今后應把人大代表參與人大常委會審議立法規范化、程序化，在條件成熟的情況下也可以考慮對人民群眾公開立法機關的審議過程，包括直接旁聽和媒體直播等。

　　通過階段堅持程序透明。法律草案是否能轉變為法律，關鍵在於是否能通過表決程序。對表決結果應適時公布贊成、反對、棄權的票數，這是立法透明度的直接表現。當然，立法程序不是簡單的表決程序，在投票之前需要不斷協商。立法過程也不是把社會上已經出現的矛盾在立法中公開化甚至激化，而是協調各種不同利益、尋找最大公約數的過程。立法協商不應暗箱操作，同樣應貫徹公開、透明原則，也應程序化。近年來，我國對全國人民代表大會通過的立法表決情況進行現場直播，受到人民群眾廣泛關注和歡迎。應把這種做法從全國人大會議推廣到全國人大常委會的立法過程中，從全國人大推廣到地方人大的立法過程中，使之常態化、規范化。同樣，立法草案表決公開也有一個過程，也需要程序保証。至於哪些適於公開、哪些不適於公開，應由法律規定。應本著公開是通例、不公開是特例的原則，不適於公開的，應作出解釋和說明。

　　公布階段力求廣為人知。立法草案一旦通過，就上升為國家意志，就要通過立法程序予以公布。法律反映全國人民意志，要使法律為人民一體遵行，就必須公開。不公開的法律不是真正的法律。法律隻有為人們所普遍知曉，才能成為人們調整自己行為和判斷他人行為的准則，成為約束權力、保護權利的有力武器。

　　（作者為中國人民大學法學院教授）

　　《 人民日報 》（ 2016年03月09日 07 版）

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