规制行政立法，落实政府“法无授权不可为”

3月13日上午，国务院总理李克强在人民大会堂与中外记者见面并回答记者提问时表示：正确地处理好政府和市场的关系，市场经济也是法治经济，我们要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，调动千千万万人的积极性，为中国经济的发展不断地注入新动力。”

让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，一句民间流传盛广的谚语，从总理之口得到确认，这既是对民意的尊重，更彰显了对建设法治政府、法治国家的坚定决心。

但是，如果不能真让政府部门“法无授权不可为”，那市场主体“法无禁止即可为”就会成为一句空话。然而，要让政府部门“法无授权不可为”落地，摆在面前最大的问题就是如何去规范、约束、监督行政立法，因为行政立法实际上是政府为自己授权。

近现代以来，包括规章在内的行政立法，已在世界范围内普遍存在，而且还存在扩张的趋势。相比于西方国家的行政立法从消极行政到小政府大社会再到积极行政的发展路径，我国行政立法的路径本身就是以政府为主导力量推动的，因此，我国行政立法的膨胀欲望更强，自我授权的冲动更大，有时甚至以行政规章之下的规范性文件代替行政规章和法律。从高度集权的计划经济向市场经济转型，规范、约束、监督行政立法本身就是在革政府的命。

3月5日，全国人大发言人傅莹在举行的发布会上就说，我国现行的有效税种为18个，但只有3部实体税收法律，其他15个税种“游离”在全国人大的立法之外。现实中，更存在人大授权国务院立法权后，国务院所属部委在无“再授权”依据的情况下，擅自行使本应由国务院行使的立法权的情况。另外，国务院依授权制定的法规必须向全国人大常委会备案的程序性要求，在现实中往往也未得到有效遵守， “以法的形式损害法本身”的现象无法杜绝。

时至今日，我国还没有统一的《授权法》，也还没有建立起系统可行的行政立法审查、监督体系。其一，行政立法的开放性、透明度都还不高，公民参与行政立法的广度和深度都十分有限；其二，行政立法监督程序缺乏有效性，侧重审查、通过、批准、备案等形式的内部监督，人大对行政立法的监督作用发挥还不充分，以至于对越权制定、违反法定程序、甚至内容冲突的规章难以纠正；其三，缺乏可诉的救济渠道，导致即使行政立法不当，也只能在民意反弹之下由行政部门自行撤销或修改，难以通过诉讼宣判无效。

如果没有对行政立法强有力的规制措施，让政府部门“法无授权不可为”就难以轻松实现。尤其是在我国全面深化改革、涉及复杂利益调整的背景下，虽然顶层设计越来越有先行的趋势，但在很多领域、环节依然是“摸着石头过河”，行政立法、政府自我授权的冲动就难以避免。厘清政府与市场的边界，要真正做到让政府部门“法无授权不可为”，就必须补上我国监督和审查行政立法的短板。

西方国家的实践证明，在加强国家权力机关监督，规范行政立法程序，加强行政立法公开性等措施的基础上，建立起对行政立法的司法审查制度至关重要，由司法机关对行政立法行为和所有行政行为进行全面审查。如果没有强有力的司法审查制度，不仅导致行政立法违法侵害公民权利的现象多发，甚至导致行政之手干预司法的问题也不时发生。显然，确立让政府部门“法无授权不可为”的理念很好，但通过规制措施让其落地更重要。