羊城晚报：法律管不管用取决于监督有没有效

十二届全国人大二次会议副秘书长、发言人傅莹昨日在新闻发布会上表示，提高立法质量是本届人大常委会一直以来非常强调的一个方向。她并以通俗的语言再次强调，“过去我们是要解决我们国家有没有法的问题，今后要把重点放在解决我们的法管不管用这个问题上。”

法治，乃“良法之治”。有法只是第一步。经过36年法制恢复重建，中国的确已经成了一个并不缺少法律的国家。于立法数量上，我们甚至已向法治发达国家迈进，或尚有不及，也相差不离。但每有特定社会事件发生，立法、修法之吁请仍会在公共舆论平台上此起彼伏。在高速发展与变化的社会面前，法律似乎依然处于严重的饥饿状态，相当数量的立法案还在全国人大的规划里排着长队。

所以说，在“有中国特色社会主义法律体系”业已建立的今天，也并不表明立法（包括“修法”）就不重要了。相反，经济体制的全面转型，政治体制改革的深入推进，对立法提出了更高的要求。而由“取法苏俄”向“借鉴欧美”及“强调本土”的转向，使得各种不同学说与见解纷纷藉藉、盘根错节。阶层分化的大背景又决定了立法游说日益频繁，立法博弈日渐激烈，如何平衡各方利益诉求又不致在妥协中导致法律本身的逻辑断裂，对立法者来说，当是个艰巨的挑战。或许正是为了回应过去某些立法的不太科学、欠缺可操作性，十八大报告提出了法治建设的“新十六字方针”，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”以“科学立法”替代“有法可依”，对立法质量的强调已然昭示。

徒法不足以自行。“法管不管用”不但要有科学的立法，还得有严格的执法。法的创制必须考虑到法的实施，试图以法律调整社会理当对法的运行将会遇到的阻碍有着充分的考虑，并在立法上有所应对，不要一经施行，就面临着调整法律的尴尬。

法律作为一种公共选择的“公共产品”，由全体公民共同“消费”，其中必然会导致有些人被“强制消费”。也因此，立法永远不要去奢望所有的“消费者”都做好了守法的准备，而应首先寄望于，承担保障法律施行的执法机关是否明确，这些执法机关又是否已经准备足够好了。

在法律的实施中，承担最主要、最关键任务的就是行政执法。中国内地有80%以上的法律，90%以上的地方法规以及全部的行政法规和规章都是由政府来执行的。可以说，政府能否做到严格执法直接关系到民众的切身利益，也关系到法治建设的进程。行政执法是政府责任的重要体现，也是政府行为面向社会的一个重要窗口。从某种意义上我们甚至可以说，行政执法人员就是“看得见的政府”，行政执法人员的执法水平就代表了政府的法治水平。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”执法权也要关进笼子里。为执法权织就的笼子，一是制度保障，二是有效监督。而全国人大既是立法机构，又是法律监督机构。傅莹发言人希望人民能够监督本次会议，道出了人大作为“代议机关”的法律定位。而人民监督全国人大会议的重点，其实就在于全国人大有没有很好地履行自己的监督职能。对“一府两院”实施法律状况的监督越有效，法律就会越管用。

（作者系法律学者）