羊城晚报：推进改革必须依法而行

报载，据全国人大常委会研究室副主任梁鹰介绍，2013年的立法工作有提高质量、引领改革、保障实施等三个特点。在谈到“以立法来引领和推动改革”时，梁鹰说：“党中央有了政治决策后，要做到先立法、后推行，即便是先行先试、制度创新，也要先有法，要不就要有法律授权，不允许再存在法治轨道之外的所谓的试点。”梁鹰还介绍，中央曾对法律与改革的关系作出过指示：凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。

媒体将立法引领、推动改革概括为“立法优先改革”，是否百分之百准确暂且不论，但今后的改革实践不可能轻易绕过法律、改革实践将在法治的框架中展开则是可以肯定的。把改革纳入法治轨道，对于顺利推进改革、促进依法行政、建设法治国家都有十分重大的意义。

国家治理和社会治理需要采用法治方式和法治思维，是改革开放三十多年来取得的一个重要成果，而在法治框架中推进改革则是这一成果的巩固与升华。以前，为着改革的需要，经常是出台文件作为改革的依据，改革与法律似乎并无关联，有的改革甚至以突破现有法律来获得动力。这种状况可能和以前法律制度尚不完备有关，但给人的印象却是，只要是改革，就可以狂飙突进，就可以不接受法律的审视，“必要时”甚至可以超越法律。结果是，改革或成功或不成功，而法律的权威性则一定受到损害。

在全面深化改革的时代背景中，人人都可以有改革的担当，人人都可能在改革的名义下行事。但改革只有不脱离法治的轨道，才能避免滥用改革之名的消极后果，才能使改革从制度层面获得合法性，也才能使人们对改革有稳定预期，社会从改革中事实上也是从法治中获得整体进步才不会是偶然的。在全面深化改革年代，法治旗帜高扬的另一面，一定是“红头文件”治理方式的式微。不过，时至今日，显然不是所有的权力机关和公职人员都确立了法治方式和法治思维，最为突出的是以非法治方式推出非市场化取向的所谓改革举措。十八届三中全会提出要完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，那么，改革的实践进程也没有理由不进入法治的框架。

凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。归根到底，改革要立于法律之上，改革要经过法定程序。把改革纳入法治框架，实际上从一个非常重要的侧面，反映了党的领导方式和执政方式的进步与完善。国家治理体系和治理能力的现代化，不建立在法治之上是不可想象的，而所谓法治，就是严格按照法律治理国家。实现法治的关键在于，法律必须获得至高无上的权威，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。因此，人们甚至可以这样认为，即使是不证自明的充满正义的改革事业，接受以正义为核心价值观的法律的指引也绝非多此一举，更不消说法律还能为改革提供切实有力的保障。

一个成熟的社会制度必须依靠法律，历史也反复证明，善于运用法律的国家才能充满活力且长治久安。立法能在多大程度上引领、推动改革，要看立法的质量，要看立法的预见性，要看立法所反映的时代需求的广度和深度，更要看法律在现实中的执行。一个权威的法治框架，不仅要有推进包括改革等事务法治化的吸纳力和推动力，也要有排除去法治化的强大约束力。

（作者是北京青年评论家）

滕朝阳