法制日报：以务实态度破解行政首长出庭困局

　　由负责人出庭应诉或旁听,当面聆听群众的意见和建议,既贯彻群众路线,也体现对司法权威的尊重

　　从3月1日起,上海将全面推行行政机关负责人出庭应诉和旁听审理制度。日前,上海市政府印发《上海市人民政府关于行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》,将行政诉讼出庭应诉负责人范围从主要限于行政机关正职领导、分管法制和业务工作的副职领导,扩大至行政机关领导班子全体成员(2月12日《中国青年报》)。

　　笔者认为,上海实行行政机关负责人出庭应诉和旁听审理的做法比较务实,坚持原则性与灵活性相结合,是在行政诉讼委托代理制的基础上,在保证行政应诉工作专业性和质量的基础上,由负责人出庭应诉或旁听,当面聆听群众的意见和建议,既贯彻群众路线,也体现对司法权威的尊重。建议在修改行政诉讼法时酌情吸收上海的相关经验。

　　1988年,时任浙江省苍南县县长的黄德余代表县政府亲自出庭应诉一起“农民告县长”案,被公认为行政诉讼法颁布前全国首次行政首长出庭应诉行为。全国各地多有行政首长出庭应诉事件发生,赢得社会舆论普遍赞扬,每次行政首长出庭应诉几乎都会引来媒体的关注。从1998年起,全国各地陆续出台了关于行政首长出庭应诉的规定。行政首长出庭应诉的地方创举,逐渐被国务院和最高人民法院认可。2004年,国务院在《全面推进依法行政实施纲要》首次提倡行政机关首长积极出庭应诉；2007年,《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》出台,对行政首长出庭应诉进行了规定。但是,由于现行行政诉讼法并没有刚性规定行政首长必须出庭应诉,使得行政首长出庭应诉大多看起来很美,多地行政首长出庭应诉成了昙花一现,行政首长出庭的水分不少。

　　一方面,行政机关主要负责人出庭应诉应当是一条刚性的法律原则。行政机关主要负责人特别是行政首长必须从依法行政的高度切实转变观念,树立出庭就是责任、应诉就是公务的法治观念。实际上,行政首长在法庭上直面行政相对人,可以更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足,更有效地提高依法行政水平。更为重要的是,行政机关首长出庭应诉,可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。全面推进依法行政,加快建设法治政府是全面实施依法治国方略,加快建设社会主义法治国家的必然要求。负责实施80%以上法律法规的行政机关能否严格依法行政,对于社会的有序运行和法律的有效实施起着关键性的作用。

　　另一方面,允许行政诉讼实行委托代理制。在行政机关委托律师或者法律顾问出庭的情况下,对于没有明确要求负责人出庭应诉的案件,行政机关负责人可以选择出庭应诉或者旁听审理。案件直接涉及行政机关相关部门的执法人员原则上应当旁听审理。当然,法律要明确出庭应诉的案件范围,对于行政机关负责人必须出庭应诉的即使聘请律师也必须亲自出庭。这样就既体现原则性,又体现灵活性。

　　建议将行政机关负责人出庭应诉和旁听审理制度尽快入法,通过修改行政诉讼法,明确规范行政机关负责人出庭应诉和旁听审理制度。同时,对于必须由行政机关负责人出庭应诉的,无正当理由不亲自出庭应诉者应当予以问责直至追究法律责任。此外,建议把“一把手”出庭应诉的有关情况纳入“两会”政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围,将“一把手”出庭率作为检验依法行政水平的重要指标,要求政府在向人大述职时予以叙明。