法諺有雲：立法分配正義，執法運送正義，司法矯正正義。法律本身無法達到最理想的公正，它需要執法者將正義運送給每個人。作為國家最重要的執法部門，公安機關以什麼方式“運送”正義，不僅關系諸多法律法規的實施效果，直接影響公民權利，更關聯整個國家的執法水平和法治化程度。提高公安執法的規范化水平，增進公安執法的社會公信力，成為公安執法改革、建設法治公安的重要任務。

近日召開的中央深改組第二十四次會議，審議通過了《關於深化公安執法規范化建設的意見》，強調著眼於完善公安執法權力運行機制，構建完備的執法制度體系、規范的執法辦案體系、系統的執法管理體系、實戰的執法培訓體系、有力的執法保障體系，保障執法質量和執法公信力不斷提高。隨后公安部長郭聲琨主持召開會議，審議通過《公安機關執法細則（第三版）》，強調要切實把嚴格規范公正文明執法的要求落實到每一項執法活動、每一起案件辦理中，不斷提升公安機關執法公信力和公安工作法治化水平。

公安執法規范化建設提速

為了確保良法得到良好的執行，執法者必先受治於法，這正是公安執法規范化建設的法治原理所在。

公安執法規范化議題被提上中央深改組會議，意味著執法規范化建設從部門意志上升為國家意志，成為全面依法治國的重要改革任務。從長遠看，推進公安執法規范化建設，不僅僅為了回應現實中一再出現的警察執法負面輿情，也不僅僅為了應對公安執法的公信力危機﹔它在更宏觀的層面上，是適應全面依法治國對公安執法的新要求，重塑法治化的公安執法體制機制，確保以正義的方式運送正義。這一動作，意味著公安執法在前些年規范化建設的基礎上，將進一步向縱深推進。

公安執法是法治實施的重要環節，但長期以來，我國公安執法客觀上還存在一些“短板”，一定程度上制約了法律的良好實施。因而自2008年以來，公安部部署開展執法規范化建設，先后下發指導意見、總體安排、階段性成效標准等一系列文件，制定、修訂了公安機關辦理刑事和行政案件程序規定等23件部門規章，制定了29萬字的《公安機關執法細則》，發布了有關“巡邏盤查”“現場處置”“涉案財物管理”等執法重點環節的330余件規范性文件。對此，公安部長郭聲琨2013年6月受國務院委托，專門在十二屆全國人大常委會第三次會議上作了關於公安機關執法規范化建設工作情況的報告。兩個月后，公安部印發《公安機關深化執法規范化建設工作任務和階段目標》，進一步明確了建設法治公安的總目標和全國公安機關執法規范化建設的階段目標，並具體提出了43項新的工作任務。2015年3月，公安部又印發了《關於貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執法規范化建設全面建設法治公安的決定》。

不難看出，在法治背景下，公安執法正在從“自我擴權”向“自我限權”轉變。執法規范化建設，就是旨在打造一套可視、可評價的程序標准和行為規范，讓執法權始終運行在可控制的范圍內，以防止公權失范、私權受傷。柏拉圖在其著名的《法律篇》中寫道：“如果在一個秩序良好的國家安置一個不稱職的官吏去執行那些制定得很好的法律，那麼這些法律的價值便被掠奪了，並使得荒謬的事情大大增多”。為了確保良法得到良好的執行，執法者必先受治於法，這正是公安執法規范化建設的法治原理所在。

警察執法緣何頻頻失范

過於寬泛的職權配置讓公安執法很難專司其職，出現不規范的現象在所難免。

公安執法規范化建設已推行多年，從受案立案、調查取証到行政處罰裁量標准等，制定了大量的制度規范，僅省級公安機關就制定了2800余件規范性文件。但是，在關涉公民人身權、財產權等重點領域，仍存在不少薄弱環節。例如近期，從蘭州“打屁股事件”，到南寧的“釣魚執法”，媒體披露的公安執法負面新聞，引起輿論廣泛質疑，讓公安執法再度陷入公信力危機。這些負面執法事件或許都有其個案原因，卻共同反映了在基層的公安執法實踐中，規范化程度與法治化的目標要求還有較大差距。

警察執法為何頻頻失范？背后的根源究竟何在？一個不容忽視的社會背景是，近年來社會轉型利益矛盾增多，公共安全治理壓力劇增，公安機關面臨越來越多、越來越復雜的執法困境，這在一定程度上刺激了暴力執法、封閉執法、釣魚執法等現象的發生﹔但從根本上分析，上述執法現象都是“前法治時代”的粗放型執法，已無法適應現代法治社會對公安執法的精細化需求。精細化執法的前提是專業化，嚴格規范公正文明執法必須以執法專業性為基礎，警察執法失范的種種表現或許與監督制約等因素有關，但根源上仍是專業性不足，制約了總體執法質量的提升。

公安執法專業性不足的表現，首先在其社會功能的泛化。長期以來，一些地方政府將警察簡單當作維穩“工具”，出現矛盾沖突就讓警察“沖鋒陷陣”，而忽略了其法定職權的履行，這導致一些深層次社會矛盾激化后，警察執法不得不面臨自己所無法解決的困局。同時，民眾也將警察視同整個政府的代表，對政府部門的所有不滿都直接撒向警察，這加劇了官民沖突背景下警察執法的緊張態勢。由於缺乏在法治視野下對警察功能的准確定位，被緊急推上社會沖突前沿的公安執法便出現功能泛化，結果便是進退兩難、裡外不是人。

功能泛化帶來的必然是公安執法權限的龐雜。“有困難找警察”曾是一句十分流行的口號，但從法治角度分析卻很難經得起推敲，這其實反映了警察執法權限的邊界不清。現代社會，一級政府尚且無法解決所有的社會難題，何況是政府的一個部門。從法律規定看，立法賦予公安部門的職權過於龐雜，從一般治安管理、戶籍身份管理到刑事案件偵查等，而多類型職能在權限劃分上並不明確，內部執法組織力量也沒有完全按照職權進行科學細致的分類。在“大公安部門”的立法思路下，過於寬泛的職權配置讓公安執法很難專司其職，執法四面出擊，出現不規范的現象在所難免。

龐雜的職權缺乏分類的組織建設，導致公安執法的專業能力與日常訓練不足。不同的執法權責需要不同的專業化建設，但警察執法權限過於廣泛，在專業能力上越來越難以適應復雜社會治理的需要。比如，在基層派出所，無論是戶籍警、片兒警還是刑警，崗位任職沒有各自的專業化要求，缺乏完善的分類管理和訓練。為了履行龐雜的執法職責，公安機關普遍面向社會聘用輔警等非專業性力量，更加提高了執法失范的風險。

以專業化推動執法規范化

現實中諸多看似不同的警察執法問題，實則都折射出執法專業化能力的不足。

為了讓群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義，就必須為公安執法規范化建設開出系統“藥方”，既要強化專業化內功，也要加強制度化控制，還應提高社會化監督的效果。其中，“實現執法隊伍專業化、執法行為標准化、執法管理系統化、執法流程信息化”，關鍵抓手還是專業化，隻有建立專業化內核，公安機關才能輸出嚴格、規范、公正、文明的執法外像，才能適應法治國家對精細化執法的需求。

專業化的前提是對公安執法職能與權限的科學界分。我國公安執法的一個突出問題，是立法賦予的多樣化執法職能與警察的大眾化素質能力之間的矛盾。公安機關，顧名思義是負責維護“公共安全”，法治社會哪些領域屬於“公共安全執法”領域，應當進行科學界定。比如，遏制“家庭暴力”是否屬於公共安全執法？是否應當賦權公安機關？消防執法在武警與公安之間如何劃分並實現有效整合？科學清晰界定職能才能實現執法規范化，這不僅需要從組織法上厘清武裝警察、國家安全部門與公安機關之間的外部職能劃分，按照職能對執法力量進行整合﹔還需要從公安機關的內部職權范圍上，按照公共治安、戶政管理、刑事偵查、安全警戒等不同職權類別，進行專業執法力量建設，確保承擔不同職責的公安執法力量能夠“術業有專攻”。

專業化的核心是對公安執法力量進行分類管理和訓練。現實中，公安執法組織沒有完全按照職權進行科學分類，警察執法缺乏專業上的分類管理和訓練，導致執法難以適應復雜社會治理的需要。在健全公安組織法、實現按職能分類建設的基礎上，應當重點加強警察的分類管理和執法能力訓練。在分類管理上，各個崗位的執法者分別需要什麼樣的專業資格，享有什麼樣的執法權力與待遇，應當實施什麼樣的職務晉升和學習培訓等，都需要進行完善的制度規范。以廣受關注的警察涉槍案為例，從警察開槍打死副教授，到當場擊斃拘捕逃竄小偷，從雲南曲靖羅平縣村民遭槍擊致死，到廣西警察酒后射殺孕婦等一系列個案看，在警察配槍、用槍上雖然不乏明文規定，但從專業化角度分析，還沒有完全納入分類管理和訓練當中。尤其在什麼情況下配槍、什麼情況下拔槍、什麼情況下鳴槍示警、什麼情況下射擊非要害部位、什麼情況下一槍斃命，需要在平時大量的實戰演練中去培訓執法者對危機情勢的准確判斷，以嫻熟的經驗做出合法正當有效的選擇。

現實中諸多看似不同的警察執法問題，實則都折射出執法專業化能力的不足，倘若內功練不好，再多的外在約束和監督也會效果有限。因此，適應社會管理專業化、精細化要求，公安執法應當在確立基本准入條件的基礎上，按照不同職能對警察進行科學分類，設計不同的專業標准和培訓管理制度。這種分類管理的執法隊伍專業化建設，是公安執法邁向規范化、法治化的必由之路。

用流程可視化倒逼執法文明

通過強制性規范，將執法過程逼入可視化的“玻璃房”，提高執法者規范執法的自覺性和主動性。

在專業化建設基礎上，有必要打造一整套公安分類執法的標准流程。“權力必須以可預知的方式來行使。其所以可預知，要依靠建立起可在訴諸暴力之前運用的一套正式法律規章和訴訟程序結構。”執法者身負重任，手持利器，要滿足執法正當性與有效性的雙重需求，必須求助於完善、規范、可視的流程，這既是公安執法實現內部控制的要求，也是實現外部社會監督的條件。

實踐中，很多公安執法負面輿情的產生，並非由執法目的不正當引起，而是由執法過程的封閉化引起。甚至在很大程度上，執法的規范化就體現在執法程序的規范、開放、透明上。要想杜絕執法過程中可能存在的不文明、不規范、不公正等現象，還必須從程序規范入手，將“可視化”“可見度”轉化為程序性標准，以強制性規范融入公安執法的全過程。

實現執法流程可視化，應當從執法資格、執法標識、執法信息、執法監督、執法問責等方面設計強制性規范。比如在執法資格上，推行執法上崗証制度，執法者採取執法措施前必須向相對人出具執法証，杜絕無証上崗、無証執法﹔在執法標識上，嚴格限定“便衣執法”范圍，一般執法必須著正式制服、佩戴執法標識，杜絕“輔警”執法﹔在執法信息上，充分尊重相對人及其家屬和社會公眾的知情權，及時履行告知義務，杜絕封閉執法﹔在執法監督問責上，充分利用和激活執法記錄儀、社會監督員等，確定“過錯推定”原則，在應當有執法記錄而無記錄的情況進行過錯推定，以此追究執法者的責任。通過這些強制性規范的綜合發力，將執法過程逼入可視化的“玻璃房”，以更好地實現公眾監督，提高執法者規范執法的自覺性和主動性。

 

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