經由預算法治,依法控制對政府的“血液供給”,以確保政府真正能夠將稅收取之於民並用之於民,這是民主政治的必然要求

　　一年一度全國“兩會”,正成為中國民主政治的大舞台。會上代表委員的議案提案精彩紛呈,會外公共輿論的建言獻策熱火朝天。從宏觀大略到細枝末節,大事小事都能拿到“兩會”上說,本身折射出參政議政的進步。話題雖然豐富多彩,但每年總有一個主題不可不關注,那便是審議財政預算。扎緊了國家的錢袋子,老百姓個人的錢袋子才能越來越鼓。

　　預算審議是人民扎緊國家錢袋子的基本方式。李克強總理在國務院第一次廉政工作會議上,就要求建立公開、透明、規范、完整的預算體制,把政府所有的收入和支出都納入預算,形成強有力的約束機制。現代政治是民主政治,也是法治政治,預算從單純的政府管理工具,演變為人民管理政府的工具。經由預算法治,依法控制對政府的“血液供給”,以確保政府真正能夠將稅收取之於民並用之於民,這是民主政治的必然要求。

　　前些年,一些政府部門花錢不規范甚至暗藏腐敗,很大程度上與預算監督不嚴有關。項目支出暗藏貓膩,預算外資金缺乏監管,光是這兩大預算漏洞,就為官員腐敗提供了極大的空間。以往一些地方政府預算中,“其他支出”數額巨大,最高的能佔本級支出的40%左右。這種“其他支出”項目看不到具體用途,獎金補助、吃喝招待等超標費用都可羅列其中,成為一些官員貪污腐敗、奢靡浪費的溫床。國外一些官員之所以很難吃出腐敗,關鍵就在於預算環節上引入了強有力的法治監督,完善的公共預算體系確保納稅人的每一分錢都處在公眾監督的流水線上。黨的十八大以來,我國從上到下加強了財政預算監督,有效遏制了腐敗的滋生。

　　不難看出,預算法治是防止腐敗、提高財政支出效益的源頭性工程。由人大對政府的財政預算進行審議,絕不僅僅是走一個民主的程序,而是通過人民的代表對政府預算進行嚴格審查、錙銖必較,遏制一些部門花錢的盲目與沖動,消除一些單位吃喝腐敗的貓膩。要實現這種源頭性控制和監督目的,就需要進一步完善預算審議制度,規范預算報告明細,嚴格預算審議程序,走預算法治化道路,創造條件讓人大對政府的財政收入和支出進行充分且實質性的審議和制約。

　　由於預算審議是一門技術活,各國一般都在議會之下專門設有強大的預算審查機構,如美國國會預算局、參眾兩院預算委員會,英國下院的財政委員會、撥款委員會,日本參眾兩院的預算委員會等。我國人大由於會期較短、人員專業性欠缺,審議往往流於形式,“外行看不懂,內行看不到”的現象比較突出。因此,有必要設立人大專門的預算委員會,在預算提交人民代表大會審批程序中提前介入政府預算編制,以專業性審查防范預算貓膩﹔立法明確政府部門預算編制的詳細要求,激活人大質詢權,保障人大代表有充足的時間討論和質詢﹔強化人大對預算執行過程的監督,預算調整要報人大常委會批准等。

　　扎緊國家的錢袋子,預算法治還只是開始。財政預算報告經人大審議表決通過之后,預算決議案便具有了法律效力。問題是,在接下來漫長的一年時間裡,從中央到地方的各級各類行政部門,能否嚴格按照這種預算決議執行呢?如果沒有嚴格執行該如何糾正?為強化預算監督,很多國家建立了附屬於議會的獨立審計機關,作為議會監督預算的最有效武器。因此,要確保人大的預算決議得到嚴格執行,切斷行政部門靈活應變以尋腐敗的臍帶,還必須依賴於常態化的審計監督。

　　有幾組數據很能說明問題:一是審計署審計長劉家義稱,2015年1月至11月,通過領導干部經濟責任審計,查出領導干部負有直接責任的問題金額2500多億元,101名被審計領導干部移送司法、紀檢監察機關處理﹔二是廣西2015年各級審計機關共完成審計項目5921個,審計查出主要問題金額2042億元﹔三是河南2015年共審計查出損失浪費金額7.78億元,促進增收節支67.41億元,核減投資或結算額32.31億元。三組數據令人觸目心驚,既說明我們在財政監督上還有很大的空間,同時也証明審計監督不失為一把監督利劍。

　　然而,長期以來,我國審計機關由於獨立性不夠,財政監督的功能發揮有限。與預算執行監督的法治化需求相比,仍存在審計機構缺乏獨立性、過程監督的約束力不夠等問題。實踐中,每年由審計部門查出的財政違法資金不計其數,但因為審計的獨立性的掣肘,難以從根本上觸及預算執行的要害。因此,有必要從審議監督法治化視角,系統改革完善我國的審計制度。在審計體制上進一步提高審計機關的獨立性﹔在范圍上實現全領域全覆蓋,同時突出重點部門、重點領域、重點環節﹔在內容上除了完善合規性審計,還應重點加強績效審計﹔在問責上加大力度,對於形象工程等浪費財政、效益不佳的支出也應嚴厲問責。

　　“一個國家的財政史是驚心動魄的,如果你讀他,會從中看到不僅是經濟的發展,而且是社會的結構和公平正義的程度”。由人民的代表對預算進行審議監督,再由專業的審計機關對各部門如何花錢進行嚴格而常態化的審計監督,雙管齊下便不難扎緊國家的錢袋子。因此,當務之急是重點推行預算監督法治化和審計監督法治化,以法治化促進監督有效性、常態化。

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