人民日报点睛：立法背景资料也该公开

只有通过公布立法背景资料，最大限度地消除争议，人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用时才能得到尊重

党的十八届四中全会《决定》中提出，通过加强党对立法工作的领导、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用、加强和改进政府立法制度建设、明确立法权力边界等四个方面完善立法体制。笔者认为，完善立法体制，立法背景资料也该公开透明。

目前，立法背景资料的公开局限于公布草案征求意见稿、草案起草说明，而相关立法的全部或历次草案稿、条旨、每条的立法理由、被删条文的情况说明、立法调研记录和座谈会记录稿等立法背景资料基本未公开。其实，这些对于公众学法用法来说，也是一笔宝贵的财富。

全部或历次草案稿，可能是专家学者、实务人员最容易忽视的立法背景资料。一般认为当立法正式通过或生效实施之后，之前所讨论的全部或历次草案稿就失去了价值和意义。其实，通过对全部或历次草案稿的对比，可以捕捉到立法者对待某一条款或某一制度的基本态度、价值考量、用语变化、增删情况等，进而更为准确地把握某一条款或某一制度，而不至于做出不同、甚至相反的理解。

在立法过程中，有时可以看到草案中的条文前面有条旨，用以提纲挈领地说明本条所规定的内容。但等条文正式出台之后，条旨就被删掉了。在缺乏条旨的情况下，由于对文字含义理解的不同，不同的人可能对同一个条文会做出不同的解读，从而引发不必要的争议。

对于每条立法理由而言，实际上是要指明相应条文的来龙去脉，让人明白为什么这么规定。由于缺乏对立法理由的公布，有些条文让公众和专家看起来非常费解。

被删条文的情况说明，是表明立法者的否定性评价和态度。由于立法基本不公布被删条文的情况说明，导致被删除的内容在实践中经常出现争议，而各地又做法不一，更是加剧了这种混乱。

至于立法调研记录和座谈会记录稿，前者包含了立法实务部门的调研数据、工作经验等，后者包括了专家学者的学术理论、对策建议等。这些记录不仅可以充分表明立法究竟是基于什么数据和经验教训来拟定相关条文，还能清晰反映出立法的变迁采用了哪些专家学者的理论或建议，进而平息实务或理论层面上的争议。

建立健全公布立法背景资料制度，除了有利于法制宣传教育、把握立法目的和条文内容之外，最关键的是有利于最大限度地消除争议。党的十八届四中全会《决定》要求完善立法体制，而只有通过公布立法背景资料最大限度地消除争议，人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用时才能得到尊重，政府立法制度建设才能得到加强与改善，立法权力边界也才能得到明确。

《 人民日报 》（ 2014年12月10日 18 版）