南方日报:行政机关执法须厘清权力边界

　　刚刚闭幕的十八届四中全会，首度以“依法治国”作为全会主题，描绘了法治中国蓝图，具有里程碑意义。

　　作为改革开放前沿的广东，面对人民群众日益增长的司法需求，广东政法机关勇于在行政司法审判工作中先行先试，以法治手段“倒逼”行政机关，作出依法行政的好成绩。

　　在中国政法大学组织的2013年度中国法治政府评估报告中，广州位列53个城市的第一名。与此相呼应，近日，广州市中级人民法院向社会发布了《2013年度行政司法审查报告》（以下简称《报告》）。《报告》显示，广州在践行依法治国理念、推进依法行政方面，排在全国前列。

　　根据该《报告》，2013年度，广州中院受理的一、二审行政诉讼案例共1182件，审结1173件。一审受案数量同比增长145.74%，这反映出群众维权意识逐步提高，对行政机关尤其是行政级别较高的省级部门的关注度不断提高。

　　行政机关执法水平不断提升

　　去年广州中院审结的267件一审行政案件中，行政机关败诉案件共26件，败诉率为9.74%，与2012年相比，略有上升；审结的906件二审行政案件中，纠正一审判决或裁定共99件，超过一成。

　　从审理的案件可以看出，行政机关的执法水平不断提高，一方面能做到尊重当事人权利，对程序的重视程度有所提高，因证据收集不全面、不规范导致对违法行为认定证据不足的情况有所减少。

　　《报告》显示，2013年广州中院受理的1182件行政诉讼案件中，各级人民政府为被告的案件共计323件，占案件总数将近三成，较2012年大幅上升。其中，镇政府和街道等为被告的有115件。排名二到四位的被告分别为国土和房管部门、住房公积金管理中心、人力资源和社会保障部门。工商部门和公安机关作为被告也较多。

　　基层人民政府处理村民待遇纠纷时引起的行政纠纷较多，达96件。《报告》认为，这类案件的数量较为集中，和基层人民政府适用法律化解社会矛盾能力不足，执法人员依法管理的素养不够有相当大的关系。提高基层人民政府的行政管理能力，充分发挥基层人民政府就地化解矛盾的能力，已经成为建设法治社会、和谐社会的当务之急。

　　此外，城市建设管理类案件的数量达到117件。《报告》认为，城市建设管理案件数量集中在房屋登记行政管理领域，原因在于目前房价高企，利润丰厚的驱动，导致了房屋交易、遗产继承、拆迁补偿行为的集中发生，房屋登记行政机关在管理中对于法律法规的理解不透彻，审查力度不到位，主动纠错的观念未改变，致使诉讼高发的状况尚未得到明显改观。

　　提高行政水平须转变理念

　　习近平总书记指出，“努力让人民群众在每一个司法案件中，都感受到公平正义。”

　　十八届四中全会报告明确提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。

　　对于四中全会的要求，广东省法学会的专家认为，近年来的司法实践显示，广东的依法行政水平逐年提高，但是依然存在不尽如人意的问题。

　　行政机关目前存在哪些问题？应该如何改善？《报告》提出，行政诉讼是解决行政争议的最后一道防线，当人民群众迫不得已走到这一步时，往往已经对行政机关产生了误会和对抗情绪。

　　以广州某街道办事处为例，该街道办对村民待遇类案件的行政处理决定被法院撤销，法院责令其重作，但是该街道办仍然反复作出同样结果的行政处理决定，重作次数多达四次，造成不良的社会影响。如果行政机关工作人员不积极处理，甚至一纸“信访答复”了之，使当事人诉讼无门，极易产生激烈对抗。因此，建立多元化的行政争议解决机制，对于将争议化解在源头和萌芽阶段、缓和矛盾、构建和谐社会具有非常积极的意义。

　　《报告》认为，“重实体、轻程序”的状况在总体上还未得到根本转变。比如，责令停产停业、驾驶证扣12分等行政行为，因为涉及当事人生产生活的重大利益，当事人均极为重视陈述权、申辩权。对此，相关管理部门却将之定性为行政命令或行政处理行为，没有充分保障当事人的陈述、申辩权利，涉及当事人重大权益的行为没有告知和保障其听证权利，容易导致当事人不满而引发诉讼。

　　《报告》建议，信息公开是构建阳光型政府的重要渠道，也是公众监督国家权力运行的一种主要方式。当今社会公众对于申请信息公开以维护自身知情权、监督权等权利的了解日益加深，行政机关应以更加积极主动的态度应对信息公开问题。建议行政机关转变政府信息公开理念，全面梳理落实本机关应主动、重点公开的政府信息，在社会公众申请前做好公开工作，扩大主动信息公开范围、力度、数量，努力建设公开、透明政府。(刘冠南)

　　■相关

　　行政案例点评会成广州法治名片

　　行政案例点评会是广州中院在全国首创，而且至今已经坚持了十年。

　　每年，广州两级法院行政审判庭都挑选出十多件典型案例，把过去一年来当被告最多、引发争议最大的政府各行政机关相关人士邀请到场。一方面，法官们接受众多“被告单位”的吐槽；另一方面，法官也通过释法、请专家点评的方式，帮助行政机关进一步提高依法行政水平。

　　案例点评

　　小贩被追撞树受伤

　　城管被判行政违法

　　去年2月13日，小贩王某在广州市花城广场省博物馆附近摆卖榨果汁。他在发现天河城管执法人员巡查后，骑上三轮车逃走。执法人员驾车追赶，在并排追上王某后，快速靠近三轮车。造成王某驾驶三轮车撞树侧翻，并跌落受伤。

　　王某因肋骨骨折住院治疗，康复后，将天河区城管告上法庭。

　　天河法院一审认定，城管工作人员驾车靠近导致王某跌落受伤的行为违法，扣押物品的行为违法，须赔偿2.7万余元。一审判决后，城管部门不服并上诉。

　　广州中院二审判决，进一步明确城管的行政职权“不得超越法定的授权，更不能危及行政相对人的人身安全”。驾车追赶的做法，超越了职权范围，具有危险性和侵犯性，且违反了救死扶伤的社会公德，故终审判决维持原判。

　　专家点评

　　行政执法须适当且人性

　　暨南大学法学院教授刘文静认为，城管执法目前遇到很多问题，这就需要执法人员保持良好的心态、“行政机关不要一味追求理想的效果，应当将社会的和谐和执法的对象放在第一位；对于社会底层人士的生存权，应当多一点教育和培训。”

　　广州市政协副主席、广州中院副院长余明永认为，行政机关必须要清楚执法权力的边界，不能逾越；同时应当具有人性行政的理念。他说：“我们的执法目的不在于惩罚任何人，而在于维护城市管理的秩序，保护社会的安定。”

　　■对话

　　广州中院副院长余明永

　　政府机关干扰审案将被杜绝

　　南方日报：广州法院邀请被告政府机关点评案件，已经连续有十年，点评的重点是否发生了变化？

　　余明永：开始关注的是点评案件本身的合法性，但是现在我们不仅考究行政机关的执法行为本身是否合法，更多地考虑行政是否是人性行政。这种转变基于这样一个认识：过去，人民法院对行政行为以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。但是在实际行政执法过程中，大量行政案例的产生却是由于行政机关不合理执法引起的，合理性的执法应成为每个行政机关必须面临的课程，行政机关要高度重视民生案件的审查。

　　南方日报：为防止人为因素干扰司法活动，四中全会《决定》提出一系列重大举措。在政府机关当被告的案件中，法院会否遇到干扰审判的情况？

　　余明永：早些年,确实有个别行政机关没有完全摆脱“职权本位”的观念,对成为“被告”有抵触情绪,甚至有干扰审案的行为。对此,法院一方面予以抵制,一方面加大立案尺度,并且依法独立行使审判权。随着十八大以来不断全面推进依法治国，推进审判制度改革，广州法院大力推进“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法改革，政府机关干扰审案将被杜绝。

　　●南方日报记者 刘冠南 实习生 万晓华 通讯员 龚德家 朱琳