创新期货市场法律监管

　　十二届全国人大常委会已将期货法列入二类立法规划。在有关期货立法的众多讨论中，怎样依法对期货市场进行监管成为最受关注的问题之一。它不仅涉及投资者和期货经营机构的切身利益，还涉及期货市场的市场化程度和政府监管边界。

　　国务院1999年制定了《期货交易管理暂行条例》。在此之前，我国已允许个别期货品种上市，允许投资者从事期货交易。然而，由于市场缺乏必要的法律规则，投资者和期货经营机构缺乏期货交易经验，期货市场启动不久就出现了“327”国债期货风波和海南棕榈油期货操纵等重大事件。为了规范期货市场，国家先后于1993年和1998年进行了期货市场清理整顿。在这样的背景下，《期货交易暂行条例》开启了我国期货立法的大门，但清理整顿市场、约束期货投机、严管市场交易成为暂行条例的总基调。国务院2007年颁布《期货交易管理条例》，并于2012年作出较大修改，但没有改变这部行政法规的基调。

　　随着内部严格管理、外部严厉打击政策的实施，期货市场异常事件的发生明显减少，交易安全明显提升，但交易规模没有明显提高。期货市场具有价格发现和风险管理功能。市场参与者越多，交易量越大，市场价格越准确。唯有扩大期货市场规模，才能有效实现价格发现功能；唯有充分发挥期货市场价格发现功能，期货才能成为投资者和实体经济的风险管理工具。在今后的立法中，期货市场监管应进一步尊重期货市场运行规律，服务期货市场跨越式发展目标，在监管创新等方面作出新的努力。

　　明确期货市场发展方向。目前，国际上主要大宗商品和以国际主流货币为基准的金融期货，几乎都已纳入境外期货市场交易品种。我国是世界最大消费国和生产国之一，在大宗商品和金融期货定价上却无发言权。只有不断推进期货市场发展，扩大期货市场对外开放，吸引更多的国外投资者在华从事期货交易，才能逐步实现大宗商品定价权向中国转移，最终实现期货市场助力实体经济发展的目标。其中，尤须掌控人民币及相关金融产品的国际定价权。我国境内人民币本币市场已成为境外人民币离岸市场的影子市场，国外衍生品市场可以通过其衍生品对人民币定价。我国人民币本币市场无论参与机构还是交易量都很小，无法掌握人民币本币定价权。改变这种局面，发展人民币利率和外汇类衍生品交易市场意义非常重大。随着人民币走向世界，越来越有必要通过发展期货市场，争取人民币及相关金融产品定价权。

　　更新期货监管观念。过去人们认为，期货市场诱发买空卖空，纵容投机；没有真实货物买卖，无法满足实体经济需求；风险高，不适合非专业投资者从事交易。基于此，我国期货监管在观念上强调管控市场投机，在制度上采用投资者适当性原则，但这恰恰限制了期货市场健康发展。保护投资者利益应是期货法的重要宗旨，也是各国期货市场监管的核心理念。在世界主要期货市场中，投机者大约占投资者总数的80%以上。总体而言，如果期货市场规模足够大，交易规则相对完善，投机就不仅不会严重危害市场秩序，而且会向市场发出清晰的价格信号，有助于形成更为合理的市场价格。如果将非专业投资者或小额投资者驱离期货市场，就相当于剥夺了他们避险和管理风险的权利，会造成新的不公平。所以，只有清晰认识投资者保护原则实现的整体性和综合性，设计适合于非专业投资者投资的期货产品，强化期货经营机构的风险提示义务，综合采取多种保护措施，才能有效保护投资者利益。

　　完善期货市场监管体系。期货市场分为商品期货市场和金融期货市场。我国商品期货市场已经实现集中统一监管。但在金融期货领域，市场结构还不够明晰，实行的还是分业监管体制。这种监管体制有效维护了金融稳定安全，但随着经济和金融发展水平的提高，也存在不利于金融期货市场整体发展的问题。在金融混业经营的趋势下，期货市场监管既要坚持集中统一监管原则，又要兼顾货币和利率市场，并设定合理的发展目标。应鼓励期货交易所上市外汇和利率产品，允许成立专门从事外汇和利率交易的期货交易所。依法组建的期货交易所必须遵守期货法的统一规定，按照期货交易所形式运行的期货市场必须接受期货监管机构的集中统一监管，以避免规则冲突和监管套利。

　　创新场外市场监管工具。场内市场是标准化合约的交易场所，场外市场是非标准化合约的交易场所。我国的场内市场和场外市场执行两套交易规则，采用两套监管系统。基于期货法保护投资者利益的宗旨，制定统一的金融衍生品法或金融服务法是最佳出路。场外市场无疑具有特殊性，但它作为期货市场的组成部分，具有期货市场的一般属性，不能失去监管。首先，推动场外交易产品标准化。全面标准化是不现实的，但制定一些宽泛的规则，推动产品标准化逐步实现，应是合理选择。其次，启动场外交易品种的备案和登记。场外交易模式应逐渐从以市场参与者双边谈判为特征的自发性发展模式，转变为以市场参与者多边签署为特征的制度性发展模式。再次，引导场外交易场内结算。尤其是整合现有结算系统，提高现有多个结算体系的竞争性，为场外市场提供良好结算服务。

　　（作者为中国人民大学法学院教授）

　　《 人民日报 》（ 2014年06月12日 07 版）