行管有区划 环保无边界（新视野·聚焦新环保法②）

京津冀、长三角、珠三角区域，既是全国经济发展的核心引擎，也是跨区域环境治理的重中之重。 　　人民视觉

　　环境问题属地管理，造成“各人自扫门前雪”

　　4月24日16时，新环保法修改通过的当天，由于汉江上游的湖北省孝感市水利部门在暴雨过后，抢排渍水导致的氨氮浓度超标情况得到有效控制，武汉市沿汉江水厂全部恢复供水。这次事件的处置不仅关系到孝感和武汉两个汉江上下游城市，还涉及了环保与水利等多个部门。

　　“实际上，近年来以水污染、大气污染为代表的跨区域环境问题并不鲜见，甚至可以说凡是有影响的环境污染事件，都存在跨区域污染的问题。”中国人民大学环境学院副教授李岩说，从“嘉兴死猪”漂向黄浦江、山西长治苯胺泄漏导致河北邯郸停水，到已经“司空见惯”的弥漫在华北地区上空的严重雾霾，“跨区域环境污染正呈现出数量多发、面积扩大、程度加深的严峻形势，已经到了迫在眉睫、必须遏制的关口。”

　　与跨区域环境污染的严峻形势相比，理应“对症下药”的跨区域环境治理在制度层面却进展缓慢。

　　湖北省政协副主席吕忠梅介绍，“水文、地形等自然地理条件形成的生态区域和人为设置的行政区划有明显区别，但是我国的环境保护体制却是以行政区划为基本单位来设计的。这就导致一旦跨区域的环境受到污染、生态遭到破坏，就往往出现污染者不是受害者、受害者没有管理权、事发后信息交流成本高等诸多问题。”

　　环境问题的属地管理造成“各人自扫门前雪”，这一点在水污染防治中尤为明显。吕忠梅谈道，“一般而言，河流的交界地带往往是环境监管的盲点，这种‘都不管’的地带出现主要污染源的几率要比其他地方高得多。”

　　实际上，不光是行政不作为可能导致监管漏洞，缺乏协调机制的各自为政，也会导致环境污染的恶化。“比如某些地方为了争创生态省、生态市，逼迫超标企业外迁，结果导致这些企业在生态环境更薄弱的地方继续污染。遗留的问题没有解决，新的问题又产生了。”中国人民大学法学院教授周珂表示，“环境问题存在一个特点，大家都想把环境治理的成果归到自己，而将成本推给他人。这种思维不仅仅存在于企业，在地方政府也非常普遍。”

　　此外，地域之间的经济发展水平和环保政策规定也是影响跨区域环境保护的重要因素。全国人大常委会委员严以新曾在环保法草案审议时表示，“我刚去过金沙江调研，向家坝水库的右岸是云南，左岸是四川。对水库养殖来说，四川是一概禁止，云南则允许网箱养殖，而且做成了一个景观点。”像这样的差异和矛盾还有不少，归根到底都是因为缺乏一个跨区域的统筹协调机制。

　　地区利益至上，影响环境治理效果

　　“跨区域环境治理最能体现一个国家的环保水平，在这方面，我们还存在环保理念的局限、监管体制的错位与法律规范的缺失。”谈到我国目前跨区域环境治理的现状，吕忠梅强调，“实际上，各级环保机关都曾经做过很多尝试，比如环保部曾先后建立了六大督查中心，不少流域、地区也建立过相应的联席会议制度。但在实际操作过程中，这些本应防止‘国家环保意志在地方层层减弱’的机构和制度，却由于法律定位不清晰、监管权力不明确、执法依据不足等因素，很难达到理想效果。”

　　“归根到底还是发展观的问题，经济利益至上和地区利益至上的错误观念影响了环境治理自觉意识的形成。”周珂认为，“一方面，不少人仍然认为牺牲一小部分人的环境利益来换取经济发展的短暂繁荣有利于社会发展。而事实上，必须意识到，环境问题不仅仅危害人身健康、破坏生态系统，它还严重损害着社会公共福利，甚至威胁社会稳定。”

　　“另一方面环境本身具有很强的关联性，我国的环境治理以行政区划为基本单位、以部门管理为基本方式，与生态系统的自然格局缺少必要的联系。如果环境监管被地方保护主义限定在行政区划里‘单打独斗’，不管付出多少努力，都很容易被互相抵消。”

　　以机动车油品标准的统一为例，今年年初，京津冀及周边6省市就大气污染联防联控工作进行了第一轮会商。在座谈会上，有代表提出，在大气污染防治中，如果只有北京一地提高标准，不管提高到什么标准，都无法根本改变空气质量。因为天空是相连的，空气是流通的，只有在京津冀甚至整个华北地区同步提高标准，才能使雾霾污染得到真正的缓解。

　　李岩表示，“只有打通地域与地域之间、部门与部门之间的联系通道，真正实现联控联防、无缝对接，才能走出‘头痛医头脚痛医脚’的困境，实现跨区域环境治理从‘1+1<2’向‘1+1>2’的飞跃。”

　　而目前，这一联动机制却几乎没有法律的有效保障。“我国的环保法律，一般都是就环保谈环保，原则多于规范，理念多于操作，尤其是在一些具体的市场经济领域的重要法律中没有相应配套。”周珂认为，“区域性环保立法的缺失，使我们国家对于海洋、流域、大气等区域性环境保护长期停留在政策、文件层面，这与其他先进国家存在着明显距离。”

　　打破行政区划，实现生态保护的综合治理

　　值得肯定的是，4月24日通过的新环保法第二十条，第一次以法律的形式明确了跨行政区域的环境污染与生态破坏联合防治协调机制，这对于我国跨区域环境治理具有重大意义。

　　吕忠梅认为，“十八大以来，生态文明建设被提高到与经济、政治、文化、社会建设同等重要的‘五位一体’战略层面。此次修改为深化这一领域的改革提供了强有力的法律保障。”

　　周珂表示，“‘统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施’等四个统一改变了地方政府各自为政的现状，要求区域环境监管的顶层设计必须以自然生态区域为依托，避免狭隘的地方保护主义思想影响宏观规划中各个要素的合理配置。”

　　“这次修改还规定对于跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”周珂强调，“这实质上是为此类协调机构的权力配置提供了法律依据。”

　　但是，光靠环保法中这个单一条款显然无法改变目前跨区域环境治理的现状，跨区域环境治理的真正落地还有赖于各方面的配套制度予以支持。李岩认为，“在跨区域环境治理的过程中，生态补偿机制的完善至关重要。当下，‘谁开发谁保护、谁受益谁补偿’的利益调节格局还没有真正形成，补偿范围偏窄、补偿标准偏低、补偿资金来源和方式单一等问题始终制约着生态补偿机制的进一步发展。这种‘污染者不需负责，受害者不能管理’的困境影响了保护者的积极性。如何完善和强化生态补偿机制，关系到跨区域环境治理能否走向实质层面。”

　　“打破行政区划的边界，实现生态保护的综合治理，千万不能让制度空转、法律闲置。”吕忠梅表示，“从管理体制来看，针对实践中地方环保机构‘立得住的管不住，管得住的立不住’的地方保护主义现象，要逐步加快环保机关由平级管理向垂直管理的过渡；从管理手段而言，则要切实转变GDP为核心的考评机制，推动环境治理绩效的跨区域综合考评，同时环境审计和终身追责制度的建立也刻不容缓。”