《 人民日報 》（ 2024年06月14日 09 版）

讓城市更加安全宜居是人民群眾的期盼。隨著我國城鎮化進程不斷推進，城市安全發展面臨的風險挑戰也更加復雜嚴峻。習近平總書記近年來在地方考察時，多次就推進韌性城市建設作出重要指示，為城市安全發展指明了前進方向、提供了根本遵循。本期觀察版圍繞“全面推進韌性城市建設”這一主題進行探討。

——編  者

韌性城市建設的意義、進展與展望（人民觀察）

范維澄 黃 弘

城市是現代化的重要載體。隨著經濟社會發展，城市面臨的災害風險也日益復雜多樣，建設韌性城市成為必然選擇。習近平總書記在重慶考察時強調：“全面推進韌性城市建設，有效提升防災減災救災能力。”全面推進韌性城市建設，要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持以習近平總書記關於城市工作的重要論述為科學指引，堅持以人民為中心，科學把握城市安全發展面臨的深層次矛盾和問題，把不斷提升城市韌性貫穿城市規劃、建設、管理各方面全過程。

全面推進韌性城市建設具有重要意義

在現代社會，城市成為各種自然與人為災害風險的高發區域。氣象、地質等自然災害，安全生產事故，各種突發事件等都與城市安全運行密切關聯。出現在局部范圍的單一災害風險演變為蔓延整個城市甚至更大范圍的危機事件、引發系統性風險的可能性大為提高。建設韌性城市，就是要建設在災害風險面前具備承受、適應和快速恢復能力的城市。

我國提出全面推進韌性城市建設，是應對當前城市災害風險的重要舉措，是推進城市治理現代化的重要內容，對於貫徹總體國家安全觀、促進城市安全發展具有重要意義。當前，我國正處在公共安全事件易發、頻發和多發期，災害風險的隱蔽性、復雜性、聯動性進一步增加，潛在風險和新隱患增多，防控難度加大，對城市安全治理構成新的挑戰。同時，隨著城鎮化的推進，我國城市人口、資本、技術和能量等各類要素高度集中，城市運行系統日趨復雜，一旦遭遇突發事件等，就可能對城市居民日常生產生活造成廣泛而嚴重的影響。推進城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。面對城市發展過程中的新風險和新問題，加快轉變城市發展方式、全面推進韌性城市建設更為迫切。這是立足當前城市安全發展形勢，提高我國城市面對災害風險的承受、適應和快速恢復能力的必要舉措，是推進城市治理體系和治理能力現代化不可或缺的關鍵一環，也是增進民生福祉，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續的內在要求。

從世界范圍看，近年來，旨在推動城市更加包容、安全和可持續的韌性理念也在許多國家受到關注並付諸實踐，成為城市安全發展的重要趨勢。比如，美國提出增強國家韌性，強調建設一個安全韌性的國家，使整個國家具有預防、保護、響應和恢復能力。紐約發布《一個更強大更具韌性的紐約》計劃，內容涉及基礎設施和建筑、經濟恢復、社區准備和響應、環境保護和恢復、社區重建和韌性等方面的規劃。日本提出構筑“強大而有韌性的國土和經濟社會”的總體目標。東京制定《東京都國土強韌化地域規劃》，建立相應的應對措施以提高面對災害風險的韌性。此外，英國倫敦、法國巴黎、荷蘭鹿特丹等也紛紛開展韌性城市建設。

我國韌性城市建設在迎接挑戰中加快推進

“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出：“順應城市發展新理念新趨勢，開展城市現代化試點示范，建設宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性城市。”習近平總書記在黨的二十大報告中再次強調：“打造宜居、韌性、智慧城市。”建設韌性城市成為新時代城市安全發展的新范式。

近年來，我國韌性城市建設加快推進。《安全韌性城市評價指南》國家標准（GB/T 40947—2021）於2022年5月1日開始實施，明確安全韌性城市的概念、評價內容及具體依據，為我國推進韌性城市建設、開展城市安全韌性的衡量對比提供了標准支撐。北京、上海、重慶、成都、廣州、南京等多個城市紛紛出台韌性城市相關政策或規劃，從智慧城市、海綿城市、綠色低碳、生態環保等多個方面發力。比如，北京市先后出台《關於加快推進韌性城市建設的指導意見》《北京市韌性城市空間專項規劃（2022年—2035年）》等政策文件，從城市規劃、建設、管理全過程謀劃提升城市整體韌性，把構建安全可靠、靈活轉換、快速恢復、有機組織、適應未來的首都韌性城市空間治理體系作為發展目標。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》提出“高度重視城市公共安全，加強城市安全風險防控，增強抵御災害事故、處置突發事件、危機管理能力，提高城市韌性”。《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》提出“堅持集約型、內涵式、綠色低碳發展，提高城市治理能力和治理水平，牢牢守住超大城市運行安全底線，提高城市韌性”。

同時也要看到，進入“十四五”時期以來，盡管我國韌性城市建設在規劃、制度、標准等方面已經取得一定成果，但仍面臨不少問題和挑戰。一方面，韌性城市建設涉及城市數量還相對較少、相關經驗不足、不同地域之間存在發展不平衡不充分的問題。另一方面，我國城市當前正處於實現高質量發展的關鍵時期，城市安全發展面臨的內外部環境復雜嚴峻、不確定性因素與未知風險不斷增加，韌性城市建設涉及的工作面更加廣泛、統籌難度更大。落實以新安全格局保障新發展格局的要求，全面推進韌性城市建設依然任重道遠。不同城市應根據自身實際情況，抓住影響城市安全運行的關鍵領域、突出問題，以點的突破帶動面的提高，進一步探索形成具有中國特色的韌性城市建設方法與路徑，更好統籌發展和安全。在這方面，一些城市就以重點推進城市生命線安全工程建設為切口，在全面增強城市韌性上取得一定成效。城市生命線安全工程是保障城市正常運行的工程系統，涉及燃氣、供水、排水、交通、通信、供電、橋梁等領域，其安全運行對城市至關重要，是重大民生工程。截至目前，城市生命線安全工程有關經驗做法已在合肥、沈陽、南京、青島、佛山等全國多個城市推廣應用，成功預警管道泄漏等各類突發險情，有效推動城市公共安全治理模式向事前預防、主動防控轉型，為韌性城市建設提供了有益經驗。

讓城市安全運行更加強韌

全面推進韌性城市建設是一項復雜的系統工程，要堅持系統觀念，處理好整體與局部、宏觀和微觀、當前和長遠等重大關系。要善於從全局上謀勢、在關鍵處落子，從技術、管理、文化等重點方面提升城市的應急管理能力和可持續發展能力，讓城市安全運行更加強韌。

科技創新是增強城市韌性的重要基礎。提升研究創新能力、積極應用新技術手段，可以為韌性城市建設提供有效技術支撐。要加強對城市突發事件孕育、演化、致災規律與時空特征的研究，深入把握城市災害風險在各種事件影響下的演化過程與破壞模式。聯合高校、科研院所等組建城市韌性研究機構，打造城市韌性研究的戰略科技力量。充分運用物聯網、大數據、5G、雲計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術，圍繞風險評估、監測預警、救援處置、綜合保障等多方面研發關鍵技術、裝備和平台，大力推進公共安全風險感知裝備、減災裝備、救援裝備研發和應用。積極發展軟件開發、智能制造、安全裝備等關聯產業，打造公共安全科技服務基地和公共安全產業集群。推進基礎研究、技術創新、裝備研制、研發基地、產業發展互促共進，實現上中下游良性互動，全面提升科技對韌性城市的支撐能力。

管理提升是增強城市韌性的重要手段。科學有效的城市安全管理可以更好地應對突發事件。要順應當前城市安全發展趨勢及其對提高城市治理能力的新要求，做好城市規劃、建設、管理等全生命周期安全的頂層設計，加強韌性城市建設體制機制創新。加強綜合防災減災救災能力和應急體系建設，以加強地震洪澇等自然災害防治、城市生命線風險監測預警為重點，全面提升城市抵御自然災害和防控安全生產事故的綜合防范能力。構建政府引導、社會協同、公眾參與、市場調節的城市基層安全風險治理模式，增強社區韌性，設立社區應急服務站，加強基層綜合性應急救援隊伍建設，支持引導社區居民開展風險隱患排查和治理，夯實城市治理體系末梢的風險應對能力、安全防護能力，推動形成共建共治共享的社會治理格局。

培育安全文化是增強城市韌性的重要支撐。科技是硬支撐，文化是軟實力。全面推進韌性城市建設，根基在人民，要靠增強全社會的防災減災救災意識和素質，筑起人人懂安全、時時為安全、事事保安全、處處要安全的思想防線。這就需要加強常態化制度化公共安全教育，通過市民喜聞樂見的各種形式弘揚安全文化，全方位增強市民安全意識。這是城市安全治理抓源頭、抓防范、抓薄弱環節的重要體現。要推動安全文化進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭，鼓勵建設具有城市特色的安全文化教育體驗基地、場館，把安全文化元素融入公園、街道、社區，以潤物細無聲的方式讓安全文化入腦入心，提升市民安全素質和避險技能，推動人人知曉、人人參與、人人盡責，營造“人人講安全、個個會應急”的良好氛圍，為全面推進韌性城市建設提供有利文化條件。

（作者分別為中國工程院院士、清華大學公共安全研究院院長，清華大學安全科學學院教授）

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立足城市生命體理念提高防災減災救災能力（觀察者說）

王佃利

習近平總書記指出：“城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理’意識”。城市不僅是物理意義上的復雜巨系統，更是具有生命力和社會意義的生命體、有機體。作為生命體，各類要素匯聚城市，使城市展現出生命力旺盛的一面﹔同時，自然災害、安全事故等使城市面臨復雜的風險和不確定性，受基礎設施薄弱、區域發展失衡、應急機制缺失等因素疊加影響，一些城市在災害風險來襲時遭受嚴重沖擊，又展現出城市具有脆弱性的一面。這就要求我們加快推進韌性城市建設，健全城市安全預防體系，強化城市基本運行保障體系，提高防災減災救災能力。要牢牢把握城市生命體、有機體特征，立足城市生命體理念，探索切實提高防災減災救災能力的有效路徑，推進韌性城市建設。

從城市是生命體、有機體的角度看，能動的個體、社會組織、基礎設施網絡、城市治理制度和治理技術等，都是城市生命體的有機組成部分，共同支撐著城市的運行和發展。立足城市生命體理念提高防災減災救災能力，就不只是工程、管理和技術層面的問題，更需要從觀念、結構和機能上對城市整體功能和生命力進行系統性維護，特別是充分發揮、統籌協調城市生命體各有機組成部分的作用，塑造城市應對災害風險的抗逆力、復原力，確保城市生命體在災種聚集、風險疊加的環境中既充滿生機活力又保持安定有序。

釋放個體抗災的能動作用。人是城市生命體的細胞，為城市注入了活力與靈魂，城市生命體的發展最終也是為了人的全面發展。唯有人與城市持續良性互動，城市才能從細胞層面強化對災害風險的抵御力和復原力。要著力提升公眾的防災避險能力，依托泛在可及的數字化知識資源開展科普宣教，通過定期培訓、消防演練、救援演習等提高個體安全意識和自救互救能力，增強個體應對災害風險的心理韌性，匯聚合力共同打造具有安全感和歸屬感的棲居之所。

完善多方減災的合作機制。城市生命體不同機能是高度關聯且相互作用的，其經濟、社會、生態、技術等子系統，在彼此不斷適配中形成耦合效應。從城市生命體理念出發，必須立足全局整體統籌災害防治工作，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳。首先，要整合跨部門、跨層級、跨區域力量，完善公安、消防、急救、應急管理等部門合作機制，強化區域聯動、軍地協同、上下聯動。其次，要賦予多元主體更多參與權，引導利益相關的個人、團體參與到隱患排查、救災捐贈、轉移安置、恢復重建之中，助推鄰裡間守望相助，增強識別、預防和抵御風險的多方合力，培育社會應對災害風險的整體韌性。

增強因應風險的調適能力。災害是自然界的致災因子與城市生命體的脆弱性相疊加的結果。在遭遇災害沖擊時，快速而精准地感知、識別、響應災害是城市生命體生命力頑強的表現。要加強技術賦能，融通韌性城市與智慧城市建設，不僅注重事中響應、事后恢復，更能做好事前預警預防，把問題解決在萌芽之時、成災之前。比如，依托由攝像探頭、煙感器等組成的物聯網，實現跨地域、全時域風險研判，在細化信息甄別、提高數據真實度的基礎上加強災害數據共享，實現對多災種致災因子的實時監測、清單管理和專業評估，提高城市感知風險的敏銳度。還可借助大數據、雲計算，利用VR設備、數字孿生技術等打造沉浸式災害仿真模擬系統，強化場景訓練，提高城市風險預防的精准度和有效性。

實現災害防治的系統優化。像某些生物一樣，城市生命體在遭受災害沖擊時如果產生一定“形變”，就能避免系統直接崩潰，有助於進一步快速恢復正常運行，從而在反復的短期沖擊下長期維持穩態。這是一種系統優化的過程，需要在應急決策、物資儲備、物流調度等方面強化平戰結合能力、狀態切換能力，通過提高系統冗余性增強城市生命體在災害沖擊面前的可靠性、強韌性。長期面臨災害風險還可能導致韌性疲勞現象，一些增強城市韌性的措施逐漸失去對環境變化的適應性、未能發揮預期作用。要立足城市與災害風險長期共存的客觀現實，深刻認識一次行動不能解決所有致災問題，定期開展城市體檢，依據長期觀測數據摸清風險底數與變化，及時優化防災減災救災准備，在不斷學習更新中推動城市克服韌性疲勞。

（作者為山東大學政治學與公共管理學院教授）

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增強城市韌性的必然選擇

以數字化智能化助力城市安全有序運行

吳俊杰

現代化進程催生了各類要素高度密集的城市環境，城市運行系統日益復雜，一些地方出現了“城市病”，城市安全風險不斷增大。發生自然災害、人為事故時，一些城市的安全有序運行受到沖擊。習近平總書記強調：“城市治理涉及方方面面，首要的是以‘時時放心不下’的責任感，做好預案、精准管控、快速反應，有效處置各類事態，確保城市安全有序運行。”確保城市安全有序運行，需要運用科技手段不斷提升城市安全治理現代化水平，這對於城市安全發展至關重要。

與傳統的城市安全治理相比，建設韌性城市在保障城市安全方面更加積極主動、系統全面，要求城市增強發現和應對不確定性風險的能力，綜合減少災害及其損失，為城市高質量發展提供更有效的安全保障。總體來看，韌性安全城市具有以下特征：一是能維持城市運行的連續性，面對極端情況引發的城市運行中斷能夠迅速恢復﹔二是能增強城市運行的適應性，可及時感知環境變化並作出相應調整，做好應對災害的准備﹔三是能提升城市運行的未來表現，通過改進和更新以更好應對之后的災害風險。

習近平總書記強調：“強化數字賦能、推進城市治理現代化”。當前，數字化智能化成為增強城市韌性、確保城市安全有序運行的必然選擇。近年來，我國不少城市已經初步搭建智慧城市數字底座以及運行其上的城市“智慧大腦”智能中樞。但有“智慧”不等於有“韌性”。以數字化智能化增強城市韌性，更好保障城市安全有序運行，應圍繞維持城市運行的連續性、增強城市運行的適應性、提升城市運行的未來表現3個方面有針對性地推進相關工作。

做好應急響應是維持城市連續運行的關鍵。以數字化智能化增強應急響應能力，可以輔助精准決策，使應急響應更科學。比如，構建可融合歷史案例、專家知識、現場信息等跨模態多元信息並進行智能決策的AI模型﹔構建基於數字孿生技術的城市仿真平台，實現應急決策的推演及優化，保障應急措施的有效性。數字化智能化可以助力組織聯動，使應急響應更迅速。比如，建立公共治理平台和數據共享機制，確保應急組織縱向聯動、橫向協同，實現各部門分工協作，形成應急合力。數字化智能化還可以賦能信息安全，使應急響應更有效。比如，運用虛假信息全網感知和智能過濾技術，減少災情相關虛假信息傳播引起的二次傷害，形成有利於救災應急的信息環境。

以數字化智能化增強場景全面感知、風險辨識預測能力，可以促進城市更好適應環境變化，甚至避免災害風險發生。環境變化會加劇風險的不確定性。運用數字技術、智能技術實時感知環境變化、作出風險預測，就能及時調整城市運行部署。這需要不斷完善從城市地下到地面再到空中的全景全時多模態感知物聯網絡，全面採集城市運行數據以感知環境變化﹔還要優化城市數字底座並研發長短周期預測模型，提升短期風險預見與長期風險演化預測的准確性，通過統籌規劃協調，幫助城市適應環境變化。要解決好“城市大腦”中“數據集中”與“業務分散”的矛盾，可搭建具有多個安全計算中心的分布式智能體系，“平時”完善安全可信的分布式計算架構、多方計算統籌機制，“戰時”即可實現應急響應信息系統的快速構建與動態改進。

化險為夷不是增強城市韌性的終點。增強城市韌性，還要運用數字技術、智能技術總結經驗、探索更佳方案，增強城市應對未來風險的能力，不斷提升城市運行的未來表現。這可從以下幾個方面著力。一是提高風險溯源、源頭治理能力。如運用可解釋的風險預測模型盡早發現風險源頭與傳導網絡，以系統性源頭治理降低城市運行風險，減少應急響應帶來的資源擠兌。二是改進應急預案。基於災害防治工作的數據和知識歸檔，構建反饋學習和知識推理模型，生成或更新面向不同災害等級的應急預案，運用城市仿真平台驗証預案有效性，提升應急准備能力。

當前，盡管新一代信息技術迅速發展，但對建設韌性安全城市而言，相關技術還不完善。例如，深度學習缺乏可解釋性、數字孿生領域缺乏技術標准和規范等。此外，在增強數字包容性以幫助弱勢群體跨越數字鴻溝、增強數字隱私性以推動數據要素流通共享、增強數字真實性以避免生成有偏差的模型等方面還有短板弱項。我們不能對技術過於樂觀，技術永遠無法取代“時時放心不下”的責任感。要以務實的態度面向實踐場景，探索拓展以數字化智能化助力城市安全有序運行的路徑方式，不斷增強城市的“數字韌性”。

（作者為北京航空航天大學經濟管理學院教授）

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