平等者之間無管轄權

當下，新冠肺炎疫情在美國幾近失控，特朗普政府抗疫不力，備受詬病。“大災年”恰逢“大選年”，美國國內政治內斗空前激烈。為轉移視線，推卸責任，轉嫁矛盾，一些無良政客使出“甩鍋”的慣用伎倆，接連拋出污名化中國的荒謬論調，繼而打起了向中國“索賠”的如意算盤。先是一些信奉“不成功，也成名”生存法則的美國律師，在聯邦法院發起多起民間“集體訴訟”，然后是密蘇裡州總檢察長出面“狀告”中國，密西西比州隨后跟進。濫訴對象從中國政府延伸至政黨、軍隊乃至專家學者個人，訴由五花八門，訴求則從“追究責任”擴展至天價“索賠”。5月8日，美國南卡羅來納州等17個州的共和黨總檢察長聯名致信美國參眾兩院領導層，揚言“要讓中國為新冠肺炎疫情造成的損失與破壞負責”。與此同時，共和黨參眾議員分別提出了十余項涉疫情反華議案，企圖通過立法或修改1976年《外國主權豁免法》，擴大主權豁免的例外，為誣告濫訴鋪平道路。不排除有更多的誣告濫訴案跟風出籠。然而，不管炮制者政治上如何操弄算計，法律上如何精心包裝，借疫情向中國“索賠”的誣告濫訴圖謀注定將以失敗而告終，因為站在他們前面的不但有14億堅如磐石的中國人民，還有至少三道難以逾越的法律程序屏障。

屏障之一：良法善治僅保護合法訴權和正當訴求

借疫情向中國“索賠”毫無正當性可言，屬於典型的誣告濫訴，於法不容，在任何良法善治國家均不可能得逞。原告無端指責中國未履行《國際衛生條例》下的及時通報義務，故意隱瞞和知情不報，抗疫不力，應該為新冠病毒全球大流行承擔責任，並試圖以各種毫無根據的道聽途說、惡意揣測為由對中國發起誣告濫訴。但起訴方既沒有提供可裁判的事實証據，也沒有法庭管轄權的適當依據，巨額索賠的訴求更是異想天開，無論在程序法還是實體法方面，均站不住腳，因為根本就不存在所謂中國政府“隱瞞疫情”和“不作為”的客觀事實，國際法上也無病毒起源地國家責任的任何規定。5月9日外交部“美國關於新冠肺炎疫情的涉華謊言與事實真相”一文已給出極具說服力的回答。

分析新冠肺炎疫情暴發短短幾個月以來美國政府所作所為的軌跡，不難看出，向中國“索賠”是美國政客有計劃、有組織的政治陰謀。對內，在大選年順應國內政治斗爭的需要﹔對外，企圖嫁禍於人，遏制中國在應對新冠肺炎疫情國際合作方面的影響力，進而遏制中國的快速發展。從今年1月中國首遭新冠肺炎疫情沖擊時，商務部長羅斯公然宣稱“疫情有助於加速制造業回歸美國”的幸災樂禍，到2月疫情在美暴發時總統特朗普堅稱“病毒不久將神奇般消失”的漫不經心，再到3月疫情告急時國務卿蓬佩奧等政客紛紛將新冠病毒誣稱為“中國病毒”的“甩鍋”推責，再到4月密蘇裡州總檢察長向中國“索賠”的誣告濫訴，凸顯了一些美國政客的自私和不擇手段，也暴露了誣告濫訴案背后險惡的政治目的。

據美國媒體披露，共和黨參議院全國委員會曾於4月17日發出長達數十頁的內部備忘錄，授意本黨候選人通過“積極攻擊中國”來應對新冠肺炎疫情危機。共和黨的“抹黑攻略”與密蘇裡和密西西比兩州共和黨總檢察長的誣告濫訴及17州共和黨總檢察長的聯名施壓，一前一后，這難道僅是巧合嗎？正如芝加哥大學國際法教授湯姆·金斯伯格指出的那樣，針對中國的一系列訴訟完全出於政治目的，是右翼政客試圖通過聚焦中國來掩蓋美國政府自身的錯誤。

法律僅保護合法訴權和正當訴求。誣告濫訴，有違公平正義，破壞社會秩序，浪費司法資源，歷來為各國法律所禁止。在美國，雖然《外國主權豁免法》允許美國受害人對在美國境內造成人身傷害、死亡或者財產損害或喪失的外國侵權行為，向該外國追索損害賠償金，但該法明文規定不支持基於行使和履行或者不行使和履行自由裁量權而提起的任何權利要求，不管此項自由裁量是否被濫用﹔也不支持由於誣告、濫用程序、文字誹謗、口頭誹謗、歪曲、欺騙或者干涉契約權利而引起的任何權利要求。

屏障之二：國際法上的主權豁免原則

國際法要求國家確立和行使管轄權須以屬地和屬人原則為基礎，以依據真實聯系在域外行使管轄權為輔，從而最大限度降低管轄權沖突，促進國際關系穩定和諧。國際法同時要求，各國主權平等，“平等者之間無管轄權”，主權國家不受他國的司法管轄。除非一國放棄管轄豁免，他國法院不得審理以該國國家、政府為被告或針對該國國家財產的案件﹔除非該國明確放棄執行豁免，其他國家法院亦不得對該國國家、政府和財產採取司法強制措施。這就是國家主權豁免原則和制度。

早在16世紀，近代國際法之父格勞秀斯就已指出：凡行為不屬於其他人的法律控制，從而不致因其他人意志的行使而使之無效的權利，稱為主權。此時的主權概念已隱含了主權國家不受他國管轄的意義。1812年美國聯邦最高法院對“斯庫諾交易號訴麥克法登案”的判決，是確立國家不受外國法院管轄的原則最早的國內法院判例。此后，英國法院自1820年、德國法院自1815年、法國法院自1827年、比利時法院自1840年起也都遵循這一原則，並且其逐步被其他國家所接受，最終形成一項普遍接受的習慣國際法原則。美國政府和法院有義務確保中國的主權豁免權不受侵犯。

盡管在國家豁免原則的適用范圍上一直存在兩種不同的主張和實踐，但無論是絕對豁免主義還是限制豁免主義，都承認國家主權豁免原則在國際關系和國際法上的極端重要性，都承認國家的主權行為和用於政府事務的財產享有不受外國法院的司法管轄。區別隻在於國家的非主權行為和用於商業目的的財產是否也應該享受豁免。因此，即使按照限制豁免主義，中國防控新冠肺炎疫情的政府行為也完全適用國家豁免原則。

1976年《外國主權豁免法》是美國現行有效的關於國家及其財產豁免問題的專門法律，是美國法院受理以外國或外國政府為被告的民事訴訟的基本法律依據。該法明確規定，美國法院尊重其他國家的國家管轄和國家主權豁免。外國不享有美國法院司法管轄豁免的民事訴訟僅限於該法限定的少數幾項例外，其中包括：外國明示或默示放棄豁免﹔在美國進行或完成或有直接影響的商業活動﹔由於繼承或饋贈而取得的在美國的不動產權利﹔在美國境內造成人身傷害、死亡或者財產損害或喪失的侵權行為等。2016年《反資助恐怖主義法》將豁免例外擴大至支持恐怖主義行為。而所有這些豁免的例外，在向中國“索賠”的誣告濫訴案中均不適用。中國國家和政府完全享有不受美國法院管轄的主權豁免。這早已在1982年湖廣鐵路債券案、2003年仰融訴遼寧省政府案、2005年莫裡斯舊債案、2009年“廈船重工案”等一系列判例中得到確認。對此，美國法學界有較為一致的認識。著名國際法學家凱特納教授特此撰文告誡說，“別費力為冠狀病毒起訴中國了”。

屏障之三：美國外國主權豁免法的例外無一適用

在針對中國政府的這些誣告濫訴案中，由於被告並不是普通民事主體，作為外國政府，法院需要首先判定被告是否適用主權豁免原則。為尋求法院管轄權的依據，誣告案的炮制者們挖空心思，企圖在適用1976年美國《外國主權豁免法》下的恐怖主義例外、商業例外和侵權例外規則上找到突破口，但是在法律上均難以成立。美國法學界普遍認為，此類訴訟通常是徒勞的。為了繞過法律對美國法院管轄權的限制，一些政客企圖進一步在美國國會推動立法取消中國的主權豁免權，但國會必須要考慮由此可能產生的嚴重后果。

關於恐怖主義例外，美國2016年《反資助恐怖主義法》規定：一個國家如果支持恐怖主義行為且導致美國有關人員的傷害，美國當事人可以在美國法院直接起訴這些支持恐怖主義的國家。因此，隻有當外國政府資助恐怖行為導致美國公民受傷或者死亡時，才構成主權豁免例外。這在本案根本就不存在。

至於商業例外，在本案也不適用。根據《外國主權豁免法》，構成美國法院管轄豁免例外的外國商業活動，是指某種正常做法的商業行為或某種特殊的商業交易或活動。是否是商業性的活動，應當根據行為或交易的性質決定。不享有豁免的外國商業活動僅限於訴訟是基於該外國在美國進行或完成或在美國引起直接影響的商業活動而提出的。在向中國“索賠”的誣告濫訴案中，被“指控”的中國防控新冠肺炎疫情的政府行為無疑屬於政府公共管理行為，沒有任何商業屬性﹔原告與“被告”之間不存在任何基礎性的商業交易關系﹔中國政府的抗疫行為與美國法院也沒有最低限度的聯系。這些都不滿足限制國家豁免權的商業例外的適用條件。

關於侵權例外，要求中國承擔侵權責任的種種指控，在法律上毫無依據。根據國際法，國家責任的產生，在受害國的損失和責任國的不法行為之間必須存在因果關系。中國對美國沒有實施任何可歸因於中國政府的國際不法行為，中國的防疫抗疫行為與美國因疫情大規模暴發可能遭受的人身傷害、死亡或者財產損害或喪失之間也沒有任何因果關系，何來“侵權”責任？也許美國人民應該對本國特朗普政府應對疫情的不作為、亂作為以及“甩鍋”推責的卑劣行徑討個說法。

綜上所述，將新冠肺炎疫情政治化、污名化，炮制向中國“索賠”的誣告濫訴政治鬧劇，不得人心。平等者之間無管轄權，根據主權平等和國家豁免原則，美國法院應毫不遲疑地駁回向中國“索賠”的誣告濫訴圖謀。

（作者：黃惠康，系聯合國國際法委員會委員，武漢大學國際法研究所特聘教授）