人民日報整版觀察:新型城鎮化面臨哪些問題

本期主題：新型城鎮化

城鎮化是現代化的必由之路，是新時代推動經濟高質量發展的強大引擎。扎實推進以人為核心的新型城鎮化，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，推進城鄉融合發展，這是總結我國實踐、借鑒世界經驗、立足時代發展提出的重大戰略決策和重要頂層設計。隨著經濟社會發展，新型城鎮化面臨哪些問題，怎樣提高質量，如何更好實現以人為核心？本期觀察版圍繞這些問題進行探討。

以提高質量為導向（人民觀察）

魏后凱

數據來源：2019年《政府工作報告》、國家統計局、國家發展改革委

黨的十八大以來，新型城鎮化建設加速推進，我國城鎮化正在由速度型向質量型轉變。提高城鎮化質量，要密切關注、有效破解城鎮化過程中遇到的難點問題，統籌推進新型城鎮化與鄉村振興，明確關鍵環節，採取有力舉措，扎實推進以人為核心的新型城鎮化，讓全體人民共享城鎮化發展紅利。

推進以人為核心的新型城鎮化是新時代黨中央作出的重大戰略決策。黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。經過不懈努力，新型城鎮化各項工作扎實推進，取得顯著成效，城鎮化水平和質量穩步提升。

新型城鎮化扎實推進

為有效推進新型城鎮化，黨中央、國務院先后出台一系列重大舉措。2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，隨后國務院發布《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》《關於實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》等文件，有關部門和各地區也相繼制定實施一系列政策措施，新型城鎮化扎實推進、成效顯著。

常住人口城鎮化率穩步提升。2012年，我國城鎮人口達到7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平。到2018年末，我國常住人口城鎮化率達到59.58%，已經超過世界平均水平。6年間新增城鎮人口1.20億人，平均每年新增1993萬人。從2012年到2017年，中西部地區城鎮化率由45.96%提高到52.96%，年均提高1.4個百分點，比東部地區高0.38個百分點。這期間，全國新增城鎮人口有61.5%是中西部地區貢獻的。

農業轉移人口市民化有序推進。我國加快推進戶籍制度改革和農業轉移人口市民化。2017年實現1300多萬人進城落戶，2018年又實現近1400萬人進城落戶。全國戶籍人口城鎮化率從2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。國家發展改革委近日發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶。同時，促進基本公共服務全覆蓋，使進城農民工權益得到進一步保護。

城鎮化布局和形態不斷優化。我國制定實施了長江中游、哈長、成渝、長三角、中原、北部灣、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群發展規劃，基本形成“19+2城市群”格局，城市群的主體形態進一步鞏固。同時還啟動設市工作，完善國家中心城市布局，有序推進特色小城鎮建設，加快城鎮棚戶區和城鄉危房改造，城市功能和宜居性穩步提升。隨著中西部城鎮化的快速推進，中西部地區與東部地區的城鎮化率差距逐步縮小。

城鎮化改革試點穩步推進。國家發展改革委印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，分三批啟動實施國家新型城鎮化綜合試點工作，探索城鎮化關鍵制度改革。同時，我國還開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點以及農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，穩步推進城鄉建設用地增減挂鉤、城鎮低效用地再開發等改革，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限等。新型城鎮化體制機制創新取得了重要進展。

解決制約新型城鎮化的難點問題

我國城鎮化在快速推進過程中也積累了一些問題，需要理性看待，進一步探索解決。

城鎮發展不平衡。少數大城市因承擔功能過多，產業高度集聚，導致城市規模快速擴張，房價偏高、交通擁堵、環境污染等“城市病”凸顯。而一些中小城市和小城鎮因基礎設施和公共服務發展滯后，產業支撐不足，就業崗位較少，經濟社會發展后勁不足。從2012年到2016年，21個300萬人以上大城市城區人口（含暫住人口）增長14.9%，建成區面積增長21%，遠高於全國城鎮平均增長速度。這期間，全國建制鎮數量增長5.3%，其建成區人口僅增長11%，建成區面積僅增長6.9%。

農民工市民化任務依然繁重。由於人地挂鉤、人錢挂鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔機制不完善，市、區級地方政府推進農民工市民化的積極性還有待提高。2015年以來，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距連續4年維持在16.2個百分點左右。應根據國家發展改革委《2019年新型城鎮化建設重點任務》要求，積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶。

城鎮發展特色不足。有的地方把城鎮化簡單等同於城市建設，貪大求快，脫離實際追求“第一高樓”，建寬馬路、大廣場，忽視城市精細管理和廣大居民需求，忽視地方文化的傳承創新和城市個性塑造，造成“千城一面”“千樓一面”。在特色小城鎮建設中，一些地方存在盲目跟風、借機搞房地產開發的傾向。

消除城鄉二元結構還需努力。我國城鄉居民收入差距較大，2018年城鄉居民人均可支配收入之比仍達2.69︰1。一個重要原因是城鄉一體化的土地市場尚未形成，農村資源變資本、變財富的渠道還不暢通。同時，城鄉社會保障制度尚未完全並軌，實現城鄉基本公共服務均等化任務還十分艱巨。進城落戶農民承包地經營權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”退出機制不暢，缺乏自主退出的制度安排，也不利於農業人口有序轉移。

促進城鄉融合發展

當前，我國城鎮化已經進入重要發展階段，正在由速度型向質量型轉變。應統籌推進新型城鎮化與鄉村振興，堅持以人為核心、以提高質量為導向、以城市群為主體、以就近就地轉移為重點，全面提高城鎮化質量，讓廣大人民群眾充分分享城鎮化的紅利。

加快農業轉移人口市民化。進一步完善農業轉移人口市民化的成本分擔和利益協調機制。一方面，全面深化戶籍制度及配套改革，完善城鄉建設用地增減挂鉤、人地錢挂鉤機制及相關配套政策，促進符合條件的農業轉移人口盡快落戶城鎮。另一方面，加快城鄉基本公共服務均等化步伐，擴大居住証享受公共服務的范圍，並逐步與戶籍制度並軌，實現基本公共服務城鎮常住人口全覆蓋，最終實現市民化與城鎮化同步。

提高城市群和城鎮發展質量。構建世界級、國家級和區域級三級城市群體系，按照綜合承載能力、開發強度和發展潛力標准，合理劃定城市增長邊界，優化空間布局，確定生產、生活和生態空間，明確城鎮功能定位，提高城鎮發展質量。推動區域一體化發展，不斷增強城市群對農業轉移人口的吸引力和承載力，使之成為推進新型城鎮化的主體形態和吸納新增城鎮人口的核心載體。

構建科學合理的城鎮化格局。在規模格局上，優化提升中心城市功能，加快中心城市轉型升級，充分發揮其引領帶動作用。積極培育中小城市和特色城鎮，有序推進設市工作，強化公共服務和產業支撐，促進大中小城市和小城鎮網絡化發展。在空間格局上，著力抓好中西部尤其是老少邊窮地區城鎮化，積極培育一批新增長點、新增長極、新增長帶，提高城鎮的吸引力、承載力和產業支撐能力。

降低城鎮化的資源環境成本。從根本上改變發展方式粗放、可持續性差、資源環境成本高的城鎮化模式，堅持生態優先、綠色發展，統籌協調城鎮化與資源環境的關系。全面推進節能、節水、節地、節材工作，大幅降低城鎮化進程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。推進低效產業用地再開發，走資源消耗低、環境友好、集約高效的綠色城鎮化道路。

完善城鄉融合發展體制機制。實行新型城鎮化與鄉村振興聯動，加快農村承包土地和宅基地“三權分置”改革，完善進城落戶農民農村“三權”自願有償退出機制和資本化途徑，構建城鄉統一的戶籍登記、土地管理、就業管理、社會保障制度等公共服務和社會治理體系，促進城鄉要素、產業、居民、社會和生態全面融合，使城市與鄉村成為一個相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員）

產業發展要跟上

城鎮化不是“攤大餅”（適勢求是）

張學良

城鎮發展是一個自然歷史過程，有其自身規律，需要保証人口和用地相匹配、城鎮規模同資源環境承載能力相適應。改革開放40多年來，我國經歷了人類歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城鎮化成為我國經濟社會發展的重要動力。但在這個過程中也出現了人口和用地、城鎮規模同資源環境承載能力不匹配等問題，一些城市發展出現了低密度擴張的趨勢。

有的地方城鎮規劃脫離經濟社會發展規律和當地實際，很難做到生產空間、生活空間和生態空間的協調統一。如果盲目追求城鎮規模，“攤大餅”式擴張，就會加劇土地粗放利用和“城市病”等問題。同時，如果城鎮發展沒有產業支撐，又容易出現人口流失現象，阻礙城鎮進一步發展。推動新型城鎮化高質量發展，應當堅持集約、高效、生態發展模式，走產城融合發展道路，防止“攤大餅”式擴張，避免出現城鎮“空心化”等問題。

產業是城鎮發展的經濟前提，城鎮是產業發展的重要載體。城鎮擴大了，產業發展要跟上。在加快農業轉移人口市民化的過程中，抓好產業發展是實現居民就業、保障社會穩定的重要基礎。新型城鎮化應堅持產城融合，建設經濟發展、社會和諧、生態文明、人民幸福、宜居宜業的新型城區，促進城鎮土地集約利用，加速產業空間集聚，最終形成以產興城、以城帶產、產城融合、城鄉一體的新局面。

當前，促進產業和小城鎮融合是推進城鎮化的重要方向。小城鎮往往是鄉村地區的經濟中心，產業發展具有一定條件和基礎。以產業和小城鎮融合為著力點，有利於加速城鄉一體化進程，推動經濟轉型升級和發展動能轉換，增強小城鎮的吸引力，提高就近城鎮化水平，降低人口跨省、跨市遷移帶來的成本，促進戶籍人口城鎮化。同時，也有利於城鎮資金、技術、信息等要素向農村地區流動，促進農村一二三產業融合發展和鄉村振興。推動產城融合，應堅持產業立城、產業建城、產業興城，貫徹新發展理念，按照經濟高質量發展要求，從各地實際出發，發展具有稟賦優勢的產業，做精做強當地特色產業。

推動產城融合，可以在兩個維度上重點突破。一是都市圈的空間維度。著力推進中心城市與小城鎮一體化的都市圈建設，促進資源在中心城市與周邊城鎮之間優化配置，加快推動中心城市產業升級和功能升級，通過產業鏈分工和技術溢出把一般性的發展空間讓渡給周邊城鎮，彌補小城鎮產業發展的不足。按照功能、產業、交通、公共服務、生態五位一體的框架促進都市圈協調發展，推動形成基本公共服務均等、基礎設施比較均衡和生態環境優美的良好局面。二是現有產業園區的空間維度。當前，產業園區普遍存在重產輕城問題，功能結構比較單一。在產業園區建設中，應注重城鎮功能改造，通過土地制度、戶籍制度和行政管理制度等改革創新，實現生產、住宅、辦公、商業、休閑等功能區相互交織，提高產業園區生產生活活力，促進產業園區外來就業人口就地城鎮化，推動生產型園區從產業孤島轉型為產城融合的城鎮綜合功能區。

（作者為上海財經大學長三角與長江經濟帶發展研究院執行院長）

更好實現以人為核心的城鎮化（大家手筆）

尹 稚

回顧我國改革開放歷史，大規模工業化推動了大量農村富余勞動力進入城鎮。在這個過程中，城鎮化進程曾明顯滯后於工業化。2013年，中央召開改革開放以來第一次城鎮化工作會議，作出以人為核心的新型城鎮化戰略部署，從頂層設計上明確了城鎮化是現代化的必由之路。隨后又制定實施了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，新型城鎮化建設進程加快。隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，新型城鎮化又有了高質量發展的新內涵。

高質量的新型城鎮化意味著要建立健全城鄉要素雙向流動機制。從全球視野看，經歷過城鎮化的國家也往往經歷過城鄉二元化的發展階段。在這個階段，從農村轉移出來的勞動力成為城市的新移民，進而成為新市民。但這還只是城鄉間要素的單向流動，城市不能僅僅成為一個巨大的要素黑洞。資金、技術、人才等要素在流入城市后，還要能反向流回鄉村，否則鄉村就會因要素流出、資源短缺而無法持續發展。推進高質量的新型城鎮化，需要拓寬城市資源流向農村的通道，讓資金、技術、人才等要素再匯聚到農村，推動城鄉融合發展。

都市圈建設對新型城鎮化發揮著更加關鍵的推動作用。隨著我國跨省區城市群發展規劃編制大量完成，粵港澳大灣區建設穩步開局，長三角一體化發展上升為國家戰略，“19+2城市群”格局基本形成。整體來看，我國城市群還有很大發展空間，城市群內部經濟社會聯系還比較弱，跨行政區劃協調機制大多沒有建立起來。促進城市群發育必須抓住都市圈建設這個關鍵。都市圈是城市群的基礎形態，是以大城市為核心、與周邊具有緊密人口和經濟關聯的中小城市共同組成的一體化地域空間組織。當前，我國正逐步形成“城市群—中心城市—大中小城市協調發展—特色小鎮—鄉村振興”統籌發展的格局，都市圈正是這個格局中具有樞紐地位的重要一環。建設以中心城市為核心的都市圈，可以實現大中小城市協調發展，促進城市與特色小鎮建設、鄉村振興戰略聯動。建設都市圈離不開交通基礎設施建設，特別需要完善跨區域交通基礎設施布局。交通基礎設施的成熟能夠促進人口在都市圈內大中小城市、小城鎮及鄉村合理分布、各得其所，實現人口分布與產業空間分工的優化協調配置。

高質量的新型城鎮化尤其體現在實現更高質量的以人為核心。我國基礎設施及公共服務體系的配置仍以傳統的千人指標為參考基准，即考察每千名居民擁有各項公共服務設施的數量、規格、面積和服務半徑等，但這是建立在社區人口結構基本相似、從中心點出發在所有方向上時空距離基本相同等假設基礎上的。以此為標准的服務設施布局與實際的人口分布可能不完全匹配，容易造成設施資源供需不平衡。實際上，當初設定這一標准，是受技術條件制約的無奈之舉。今天，新一代信息技術已經可以對人口分布、時空距離進行准確分析。實現更高質量的以人為核心的新型城鎮化，應當重新探索公共服務體系的數量、質量與人口分布、人口結構的耦合關系，推進公共服務體系配置模式創新。

此外，城鎮發展還需要與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一。這就要求實施就業優先政策，確保穩就業增就業。在我國，促進區域協調發展、統籌東中西部發展具有重要意義。這就更需要增強中心城市的輻射帶動能力，實現就業機會在區域、城鄉等不同空間尺度上更加均衡分布。均衡分布並不是平均分配，而是強化就業差異化與空間差異化的協調配合，為不同層級的城鄉聚居點找到相應的產業和就業形式。其中，尤其應加快發展服務業特別是物流運輸、銷售結算等生產性服務業，推動先進制造業和現代服務業深度融合，助力提升工業效率，實現就業機會多元化。

（作者為清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、建筑學院教授）  

《 人民日報 》（ 2019年04月19日 09 版）