法制日報：裁撤無常行政處罰書豈能成兒戲

　　本報記者 韓宇

　　“原本舉報鄰居‘擅自違法鑿拆樓板，私裝樓梯和電梯’,不曾想引火燒身自己反成了被舉報人。”說起最近的遭遇，大連海事大學法學教授王利民一臉無奈，“案件處理拖拖拉拉、程序混亂、事實認定漏洞百出。法律文書下了撤、撤了又下，反反復復。僅最終處罰決定書就先后制作四份，下達三份，撤銷兩份。”

　　身為中國法學會民法學研究會理事、遼寧省法學會民法研究會會長的王利民告訴《法制日報》記者，作為一名法律學者，對自己所經歷的這場“官司”，有點“看不明白”。

　　2018年4月6日，王利民就其鄰居擅自違法鑿拆樓板，私自改建樓梯口后安裝樓梯和電梯、破壞房屋承重結構一事，向大連市高新區行政執法局實名舉報。其舉報雖然最終有了處罰結果，但過程離奇，他自己還反成了被舉報人。就此事，記者進行了調查採訪。

　　同一違法行為三份處罰決定

　　2015年10月，王利民以女兒名義購買了位於大連市高新區的雲川園(橡樹庄園)58-2號房屋(四層四聯排)。

　　據了解，58號聯排別墅根據規劃設計在空間布局上，1號與2號、3號與4號的樓梯口，分別隔牆相對，均與本戶和相鄰戶的起居房間保留一定的空間距離，以避免樓梯和安裝電梯的使用可能給各方造成影響。

　　王利民在裝修過程中發現，相鄰的58-3號業主管某某在裝修時改變了房屋的規劃設計，在原樓梯口之外的相反位置，即與自己房屋的各層起居房間隔牆直接相鄰的部位，擅自鑿拆樓板，私自改建樓梯口，並安裝樓梯和電梯。

　　王利民告訴記者：“擅自鑿拆樓板是國務院《建設工程質量管理條例》、住建部《住宅室內裝飾裝修管理辦法》(以下簡稱《辦法》)明令禁止的違法行為。這種行為不僅危害房屋安全，而且嚴重損害了我本人的相鄰財產權益，隔壁上下樓的聲音嚴重影響了我家的起居生活，於是我進行舉報。”2018年4月6日，王利民就其鄰居管某某違法行為向高新區執法局實名舉報。案件由龍王塘執法大隊負責執法，承辦人為李宏偉。

　　據了解，當天下午，執法人員來到小區了解情況，同小區物業經理王雷一同進入管某某房屋的裝修現場，發現電梯已安裝完畢。管自稱，其涉及舉報內容的裝修行為，已經事前與鄰居王利民進行了溝通，並得到王利民、小區物業及開發商三方的口頭同意，其改建行為是在征得以上三方同意后才實施的。

　　4月18日，執法人員再次到小區物業公司了解情況並下達《調查通知書》。王雷介紹，王、管兩家已是矛盾重重，雖一直從中調解，但沒有效果。

　　經調查，5月4日，高新區執法局向管某某下達《責令改正違法行為通知書》。5月21日，下達《期限拆除決定書》。

　　6月21日，王利民從龍王塘執法大隊隊長牛學仁處了解到，高新區執法局法制處審核認為：“限期拆除決定”因“無法律根據”而需要撤銷。

　　7月6日，管某某在先前調查中已經承認沒有施工圖紙的情況下，開始向執法局提供補造的“圖紙設計方案”。

　　7月10日，高新區執法局就管某某“擅自鑿拆樓板”的違法性，書面向區規劃城建局征詢意見，在得到該局“施工圖紙依法應當履行審查批准手續”的復函后，第二次啟動行政處罰程序。

　　下轉第二版

　　上接第一版

　　8月26日，執法人員以“留置”送達的方式將《擬行政處罰告知書》張貼在管某某家的車庫門上，而在該告知書中原有的“責令改正違法行為”和“罰款柒萬伍仟元”兩項決定內容變成了“柒萬伍仟元整行政處罰”一項。在王利民的要求下，執法人員當日對告知書進行了更正與替換，但是在違法事由上，“擅自鑿拆樓板安裝電梯和樓梯”變成了“安裝電梯”一項。

　　對此處罰意見，王利民認為不妥，又多次與高新區執法局交涉。9月17日，高新區執法局又作出《關於管某某在裝修過程中擅自變動房屋承重結構的處罰決定》。“但這一決定在事實認定上暗藏貓膩——‘管某某在室內安裝電梯過程中，砸鑿拆除樓板兩處，面積均為長1.5米、寬1.1米’。”王利民告訴記者：“此案的違法事實是，鄰居管某某在裝修過程中砸鑿拆除樓板安裝‘電梯和樓梯’,且鑿拆樓板的面積在長3米、寬2米以上。處罰決定不論是邏輯前提還是事實認定，都是錯誤的。”

　　在王利民強烈要求和大連市紀委的過問下，10月24日，高新區執法局最后不得不更改了對管某某處罰決定中的事實認定。

　　此時，案件執法已經延宕6個多月。

　　舉報人引火燒身反被舉報

　　經過一番據理力爭，王利民以為總算有了一個難得的結果。然而沒想到的是，自己又成了被舉報人。管某某反舉報他裝修違法。其中主要有兩項：一是在自家車庫內的樓體基礎之上下挖一米深的地窖﹔二是在原樓梯口內改造住宅室內樓梯並安裝電梯。

　　由於“住宅室內樓梯”並不在《辦法》規定的建筑主體和承重結構之內，高新區執法局對此請求原建筑設計單位大連市城市設計研究院拿出“確認”意見。就此，大連市城市設計研究院拿出了“樓梯與建筑梁、板相連”屬於建筑主體一部分的“確認意見”。

　　“我對此明確表示反對，因為執法局不應該把執法依據交由一個企業去解釋，一個企業怎麼能有對住建部禁止性規定的解釋權？”王利民提出質疑。

　　“事實上房屋的哪一部分能不與建筑的梁、板相連呢？這一由企業作出的對住建部規定的主觀性擴大解釋，不能作為執法依據。”王利民向高新區執法局爭辯，執法局也意識到這一點，作出書面說明：王利民室內裝修改變樓梯的行為不在本條款(《辦法》第5條)禁止范圍內，亦不能視為違反本辦法相關條款的規定。

　　然而，案件在大連市執法局的過問下發生逆轉。2018年9月11日，市區兩級執法人員再次到現場進行調查。9月13日，市執法局領導親自聽取區執法局局長鐘利鋒等人的案情匯報並帶領市區兩局人員共同接訪58-3號業主謝某某(管某某之夫)。事后，鐘利鋒打電話給王利民，要求其認下“地窖”這一項，其他舉報事項不予處理。

　　10月24日，在王利民要求高新區執法局更正對管某某的錯誤處罰決定后，10月31日，區執法局承辦人李宏偉給王利民打來電話，稱管某某舉報其改造樓梯的事情，要重新調查。

　　“同一件事情，先前已有過兩次現場調查，區執法局也已明確有不違法不處理的意見，在沒有新的事實根據的條件下，又再次被重新調查，這實在讓人難以接受。”王利民說。因此，他拒絕了李宏偉提出的到現場調查的要求。

　　11月9日，李宏偉堅持到王利民女兒單位進行了“送達”，態度強硬，最后把“通知”貼到辦公室門上。

　　我國行政處罰法第3條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”王利民認為，《辦法》列明的建筑主體不包括樓梯，對自己改造“住宅室內樓梯”的行為進行執法，自然沒有法律根據，即使是住建部作出新的解釋與規定，也不應溯及既往並被適用於先前的住宅室內樓梯改造行為。

　　“58-3號業主違法而不承認自己違法，卻惡意舉報我的正常裝修違法，執法局出爾反爾，明知沒有法律根據而反復立案執法，這還哪有公正執法可言！”王利民說。

　　採訪中，記者曾數次前往高新區執法局要求採訪並發函，執法局僅就7月13日和7月18日的兩次採訪函作出回復。其中，第一次的回復對4月8日接到投訴后至7月12日的執法過程進行了介紹﹔第二次回復對為何撤銷已送達處罰法律文書作出了解釋：依據行政處罰法第五十四條“行政機關應當認真審查，發現行政處罰有錯誤的，應當主動改正”及第三十八條“在行政機關負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核”的規定，本案在審核發現問題后，及時通知辦案人員改正錯誤行為，進行主動糾錯。這一做法本身正是行政機關依法行政，維護法律的嚴肅性和公信力的體現。

　　對於7月18日以后，記者發出的數份採訪提綱提出的拖延送達、反復執法等問題，執法局未作任何回復。

　　對於此案進展，本報將繼續關注。