生態文明建設功在當代、利在千秋。習近平同志強調，要充分利用改革開放40年來積累的堅實物質基礎，加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題，堅決打好污染防治攻堅戰，推動我國生態文明建設邁上新台階。為此，必須正確認識我國生態文明建設的成效、問題與前景，扎實推進生態文明制度體系建設，走好新時代生態文明建設之路。本期觀察版圍繞這一話題展開討論。

——編  者  

生態文明建設的成效、問題與前景

常紀文

內容提要：黨的十八大以來，我國生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢。但由於環境保護全面發力時間較短、區域和行業發展不平衡、環境保護基礎能力建設差異較大等原因，取得的成效並不穩固。當前，我國生態文明建設正處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。我們必須堅持以習近平生態文明思想為指導，深入推進生態文明建設，堅決打好污染防治攻堅戰，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國著力解決與經濟社會發展相伴生的生態環境問題，生態文明建設取得顯著成效。但也要看到，我國生態環境保護依然任重道遠，生態文明建設形勢嚴峻復雜、不容樂觀。總結我國生態文明建設取得顯著成效的原因，梳理存在的問題，明確未來發展方向，對於在習近平生態文明思想指引下打好污染防治攻堅戰、提升生態文明、建設美麗中國具有重要意義。

生態文明建設取得顯著成效的主要原因

改革開放之初，我國就把保護環境確立為基本國策。進入21世紀，又把節約資源確立為基本國策。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，開展一系列根本性、長遠性、開創性工作，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。全黨全國人民貫徹綠色發展理念的自覺性和主動性顯著增強，忽視生態環境保護的狀況得到極大改變，生態文明制度體系建設、主體功能區建設、國家公園體制試點穩步推進，我國生態環境治理得到明顯加強。2015年，全國化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別比2010年下降12.9%、18%、13%、18.6%，森林覆蓋率由2010年的20.36%提高到21.66%。2016年，京津冀、長三角、珠三角地區的PM2.5平均濃度分別比2013年下降33%、31.3%、31.9%。這些巨大成就的取得，主要原因可以歸結為以下幾個方面。

堅持以習近平生態文明思想為指導。黨的十八大以來，我國生態文明建設全面提速、成效顯著，根本在於堅持以習近平生態文明思想為指導。這一重要思想立足於我國環境和發展實際，深刻回答了為什麼建設生態文明、建設什麼樣的生態文明、怎樣建設生態文明的重大理論和實踐問題，深化了對人類文明發展規律、自然規律、經濟社會發展規律的認識。其中，關於堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態環境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境、共謀全球生態文明建設等重要內容，豐富和發展了馬克思主義生態觀，為我國生態文明建設提供了思想遵循和行動指南。

堅持以制度建設為抓手。生態文明建設成效如何，關鍵在於制度設計是否科學合理、制度執行能否到位見效。我國著力構建產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的生態文明制度體系，同時嚴格制度執行，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。2015年，中共中央、國務院印發《關於加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，形成了推進生態文明建設、完善生態文明體制的綱領性架構。經過努力，自然資源資產產權制度、資源有償使用和生態補償制度、生態文明績效評價考核和責任追究制度等逐步建立和完善，為生態文明建設提供了科學規范和可靠保障。

堅持以加強法治建設為保障。推進生態文明建設，需要以嚴密的法治作保障。黨的十八大以來，我國突出法治建設這一重點，相繼出台土壤污染防治法、環境保護稅法等一系列關於生態文明建設的法律法規，並對環境保護法、環境影響評價法、大氣污染防治法等作出相應修改。在大力推進生態文明建設中，狠抓按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任、公益訴訟等法治舉措的落實，環境保護法律法規的牙齒更鋒利了，有法必依、違法必究的氛圍日益濃厚。

生態文明建設面臨的問題與挑戰

黨的十八大以來，我國生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢。但由於環境保護全面發力時間較短、區域和行業發展不平衡不充分、環境保護基礎能力建設差異較大等原因，取得的成效並不穩固，生態文明建設仍面臨突出問題與嚴峻挑戰。

在國土空間開發和保護方面，有的地方由於無序開發、過度開發、分散開發，導致優質耕地和生態空間佔用過多，環境資源承載能力下降，不同程度地出現了環境污染和生態破壞問題。近年來，我國大江大河干流的水質穩步改善，但仍有少數流域的污染問題沒有得到有效治理。有的地方在濕地自然保護區建設大型養殖場，造成生態環境破壞。

在資源總量管理和節約方面，有的地方產業結構和能源結構不合理，資源浪費嚴重、利用率不高，特別是自然資源及其產品價格偏低、生產開發成本低於社會成本、保護生態得不到合理回報的問題依然存在。近年來，我國天然氣、水電、核電、風電等清潔能源消費量佔能源消費總量的比例不斷攀升，但以煤炭為主的能源結構還沒有徹底改變。

在資源有償使用和生態補償方面，一些地方落實資源有償使用和生態補償等制度不嚴格，不同程度地存在監管職能交叉、權責不一致、違法成本低的問題。例如，在危險固體廢物的收集和處理上，有的單位或企業仍然存在非法填埋、非法轉移的問題，對生態環境安全構成威脅。

在加強生態環境治理領導和管理方面，一些地方經濟社會發展績效評價不夠全面、責任落實不到位，不同程度地存在環境保護的形式主義、官僚主義等問題。例如，中央環境保護督察“回頭看”發現，一些地方生態環境治理進展滯后，存在“虛假整改”“表面整改”“敷衍整改”等問題。總體來說，環境污染、生態破壞和資源緊缺依然是制約我國經濟社會可持續發展的突出瓶頸。

深入推進生態文明建設

當前，我國生態文明建設正處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。我們必須堅持以習近平生態文明思想為指導，深入推進生態文明建設，堅決打好污染防治攻堅戰，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。

加快構建生態文明體系。構建生態文明體系，要堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，加快建立健全以生態價值觀念為准則的生態文化體系、以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系、以改善生態環境質量為核心的目標責任體系、以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系、以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。要通過加快構建生態文明體系，確保到2035年，生態環境質量實現根本好轉，美麗中國目標基本實現﹔到本世紀中葉，物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明全面提升，綠色發展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化全面實現，建成美麗中國。

全面推動綠色發展。深入推進生態文明建設，必須全面推動綠色發展，從源頭抓起，採取扎實舉措，形成內生動力機制。要重點調整經濟結構和能源結構，優化國土空間開發布局，調整區域流域產業布局，培育壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業。推進資源全面節約和循環利用，實現生產系統和生活系統循環鏈接。倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費。目前，我國在推動綠色發展方面已取得一定成效。今年上半年，全國338個地級及以上城市空氣質量改善，平均優良天數比例為77.2%，同比上升1.2個百分點，PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳濃度均同比下降。

大力提高環境治理水平。深入推進生態文明建設，大力提高生態環境治理水平是當務之急和重中之重。要構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，採取多種方式支持政府和社會資本合作項目，加大重大項目科技攻關，對重大生態環境問題開展對策性研究。把生態環境風險納入常態化管理，系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系，加快推進生態文明體制改革，抓緊落實已出台改革舉措，確保落地見效。以解決突出生態環境問題為抓手，堅決打贏藍天保衛戰，深入實施水污染防治行動計劃，全面落實土壤污染防治行動計劃，持續開展農村人居環境整治行動，打造美麗鄉村，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）

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走好新時代生態文明建設之路（大家手筆）

錢 易

生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。深入推進生態文明建設，必須堅持以習近平生態文明思想為指導，以新姿態、新作為迎接新挑戰、解決新問題，奮力開創社會主義生態文明新時代，讓中華大地天更藍、山更綠、水更清、環境更優美。

人類社會發展史証明，生態興則文明興，生態衰則文明衰。工業革命以后，人類依靠科技進步創造出工業化的奇跡，而對自然的態度則由以往的敬畏轉為征服。實踐表明，資源、環境和生態問題，往往都是由不科學的經濟發展模式造成的。傳統的經濟發展模式大多忽視經濟增長對資源的消耗、對環境的污染和對生態的破壞，隻顧眼前利益和局部利益，忽視子孫后代利益和人類整體利益，漠視對自然生態和其他生物的保護，由此催生了嚴重的全球性生態危機。正如恩格斯所指出的，“我們不要過分陶醉於我們人類對自然界的勝利。對於每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。”

中華民族向來尊重自然、熱愛自然，孕育出燦爛的生態文化，如道法自然、天人合一等思想。我們黨一貫高度重視生態文明建設，上世紀80年代初就把保護環境確立為基本國策，進入21世紀又把節約資源確立為基本國策。但由於歷史和現實的多種原因，我國在經濟社會快速發展過程中也積累了大量生態環境問題，各類環境污染呈高發態勢，成為民生之患、民心之痛。時至今日，有的地方和部門對生態文明建設的認識仍不到位，經濟社會發展同生態環境保護的協調程度還不夠高，垃圾圍城、生態破壞等現象時有發生。

環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福，綠水青山就是金山銀山。為滿足人民日益增長的優美生態環境需要，讓人民群眾享有干淨的水、清新的空氣、安全的食品、優美的環境，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，著眼於堅決打好污染防治攻堅戰，加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，加強法治建設，建立並實施中央環境保護監督制度，大力推動綠色發展，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃。我國生態文明建設取得顯著成效，美麗中國建設邁出堅實步伐。

當前，我國生態環境質量持續好轉，出現穩中向好趨勢，但成效並不穩固，生態文明建設仍面臨不少困難與挑戰。確保到2035年生態環境質量實現根本好轉，美麗中國目標基本實現，必須在習近平生態文明思想指引下，加快構建生態文明體系，推動形成綠色發展方式和生活方式，走好新時代生態文明建設之路。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，重視惠及當代人類和未來子孫后代的整體利益和長遠利益，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。著力推進產業結構、空間結構、能源結構、消費方式的綠色轉型，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，構建市場導向的綠色技術創新體系，大力發展綠色工業、綠色農業、綠色服務業、綠色能源，用綠色技術改造形成綠色經濟，以促進能源綠色轉型推動能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。

推動綠色發展，同樣可以帶來良好經濟效益。一些地方通過發展綠色產業，很多產品的性能有了顯著提高、質量有了明顯改善，而且大大降低了耗電量、耗水量﹔很多產業利用廢棄產品或其零部件加工制造新產品，在大大減少廢棄物、大量節約資源的同時，也降低了成本。特別是在一些綠色產業園區，各個企業形成資源循環利用鏈條，一些工廠產生的廢料可用作其他工廠的原料，實現了能源和資源的梯級利用。事實証明，推動綠色發展不僅具有社會效益、生態效益，而且具有經濟效益。要從技術、政策等多方面採取措施，使綠色發展、生態文明建設成為市場主體的自覺行動。

（作者為中國工程院院士、清華大學教授）

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用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境

扎實推進生態文明制度體系建設（有的放矢）

徐玉生

改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國制定出台和修訂完善一系列關於生態文明建設的制度規定和法律法規，生態文明制度體系日趨完善，推動生態環境質量持續好轉。但也應看到，生態文明制度體系建設並非一勞永逸、依然任重道遠，需要繼續扎實推進，切實用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。

我國生態文明制度體系日趨完善

建設生態文明是涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革，需要制度和法治作保障。黨的十八大以來，黨中央大力推進生態文明制度體系的建立、完善和實施，制度出台頻度之密、監管執法尺度之嚴、環境質量改善速度之快前所未有。

我國先后制定和實施自然資產產權制度、國土空間開發保護制度、資源總量管理和全面節約制度等一系列制度，建立並實施中央環境保護督察制度，大力推動綠色發展，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，率先發布《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》，實施《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》。特別是2015年中共中央、國務院印發的《關於加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，進一步明確了生態文明建設的總體要求、目標願景、重點任務和制度體系。目前，覆蓋全國的主體功能區制度和資源環境管理制度已經建立，中央環保督察實現了31個省區市全覆蓋，生態文明制度體系逐步確立、日趨完善。同時，在生態環境保護、監管和執法上出實招，用法治為生態文明建設保駕護航。先后頒布或修改了環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等法律法規，出台了《環境監察辦法》《環境監測管理辦法》等100多項政策規章，努力實現生態文明建設在各領域各環節均有法律政策可依、有規章制度可循。

生態文明制度體系建設仍存在一些問題

目前，我國生態文明建設仍不同程度存在體制不完善、機制不健全、法治不完備的問題，造成生態文明制度體系的合力不足、驅動不夠、執行不力，影響了生態文明建設進程。

制度建設還存在碎片化、分散化、部門化現象，難以實現制度體系合力的最大化，部門職責交叉重復、空間規劃重疊沖突、地方規劃朝令夕改等問題仍在一定范圍存在。例如，首輪中央環保督察的反饋意見顯示，各地均存在生態文明建設“推進落實不夠有力”“降低標准、放鬆要求”“隱瞞違法事實”等現象﹔不少地方的法律規范、政策文件與中央政策和國家法律相抵觸。在生態環境部等七部門聯合開展的“綠盾2017”國家級自然保護區監督檢查專項行動中，就廢止相關地方性法律法規12部、修訂51部。

自然資源及其產品價格偏低、生產開發成本低於社會成本、保護生態得不到應有回報等問題仍然普遍存在。從生態產品的需求來看，由於它具有公共產品的特點，社會需求具有無限性﹔而從生態產品的供給來看，由於市場機制不健全，不能充分實現價值補償，市場主體提供生態產品的積極性不高。生態產品供求機制不健全產生的矛盾，限制了生態產品的供給，制約著生態文明建設。

生態環境監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低以及發展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題仍然不同程度存在。一些重大生態環境事件背后，往往都有一些地方環保意識不強、履職不到位和執法監督作用發揮不好的問題。

進一步發揮生態文明制度體系的保障作用

習近平同志強調，“隻有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”扎實推進生態文明制度體系建設，是深入推進生態文明建設的重中之重，要著力破除制約生態文明制度體系建設的“攔路虎”，進一步發揮生態文明制度體系的保障作用。

扎實推進生態文明制度體系建設，首先要在完善制度設計上下功夫，用制度強化各級黨委和政府的生態職能，明確主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人，將資源消耗、環境損害、生態效益等作為經濟社會發展評價體系的重要指標，切實用好考核評價的“指揮棒”，讓制度體系合力充分發揮。其次要充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，採取多種方式支持政府和社會資本合作項目，加大重大項目科技攻關，對重大生態環境問題開展對策性研究，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。再次要看到，制度設計再完善，不落實也隻能是沒有牙齒的老虎。強化制度落實，要針對環保意識不強、履職不到位、執行不嚴格等問題，按照依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則，建立科學合理的考核評價體系，並將考核結果作為各級領導班子和領導干部獎懲和提拔使用的重要依據。進一步提高違法違規成本，加大執法力度，對破壞生態環境的行為嚴懲重罰，對造成嚴重后果的人依法追究責任，真正讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

（作者為江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員） 

《 人民日報 》（ 2018年10月29日 16 版）

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