法制日報：論証咨詢,讓權力在法治軌道運行

　　以論証咨詢制度作為其不僭越上位法的兜底,填補了部門規章事項設立無剛性制度約束的空白

　　日前,國務院總理李克強簽署國務院令,公布《國務院關於修改〈行政法規制定程序條例〉的決定》和《國務院關於修改〈規章制定程序條例〉的決定》,自2018年5月1日起施行。新條例確立了重大利益調整論証咨詢制度,規定部門規章涉及減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務時,應當進行論証咨詢(1月17日《法制日報》)。

　　部門規章是政府部門進行行政管理的重要手段之一。在法理上,部門規章不屬於法規,制定部門規章是抽象行政行為。如果部門規章中設定的有關公民、法人和其他組織權利義務的事項能夠限定在法律規范內,就可以解決法律法規過於原則而操作性不強的問題,能夠起到與法律法規相得益彰的作用。如此將有助於規范行政管理,進而促進依法行政。

　　然而揆諸現實,一些部門規章沒有法律授權即隨意減損公民、法人和其他組織權利,甚至任性增加其義務的情形屢見不鮮,以致部門規章中部分背離法理的事項堂而皇之穿上了“合法馬甲”。這不僅嚴重損害了行政管理對象的合法權益,也與依法行政背道而馳。在此現實語境下,新條例確立重大利益調整論証咨詢制度,強調部門規章事項的設立在涉及減損公民、法人和其他組織權利或增設其義務時,必須事先進行論証咨詢,實乃法治題中應有之義。

　　法無授權不可為。毋庸置疑,作為一種規范性文件,部門規章中關乎公民、法人和其他組織權利義務事項的設立,必須受到上位法的約束,否則就有違法行政之嫌。盡管如此,實踐中部門規章違法設立有損公民、法人和其他組織權利義務的事項仍未從根本上得到有效遏制。究其緣由,關鍵在於我國對部門規章所調整事項的設立沒有相應的具體制度約束。

　　曾經一段時間內,公眾寄望於立法機關能對部門規章隨意減損公民、法人和其他組織權利或增設其義務的任性予以有效約束,但立法機關重點關注的是法律、行政法規以及地方性法規等。從立法技術的角度看,制定部門規章雖然在廣義上也是立法行為,而讓立法機關直接負責約束部門規章未必可行且難以達到理想效果。可以想象,如果沒有必要的剛性制度予以管束,那麼部門規章事項的設立以及相關具體規定,完全有可能擦槍走火,與上位法貌合神離。因此,要杜絕部門規章違法減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的任性沖動,就有必要對其套牢制度籠頭,論証咨詢制度則不失為有效選項。確立論証咨詢制度的最大作用在於,在起草部門規章的過程中,政府能夠傾聽民意、凝聚民智,通過論証咨詢這一路徑,將部門規章是否與上位法相悖進行對表,從而最大程度地避免閉門立法,真正有效地減少進而杜絕隨意減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的任性行為。

　　基於這種目的,新條例根據立法法規定,將部門規章事項設立嚴格約束在上位法的框架內,並以論証咨詢制度作為其不僭越上位法的兜底,填補了部門規章事項設立無剛性制度約束的空白。這種做法契合了立法法的立法意圖,等於給部門規章事項的設立量身打造了制度樊籬。這種基於法治理性的制度設計一旦落地生根,必將對部門規章隨意減損公民、法人和其他組織權利或增加義務的違法任性行為有力遏制,自然讓公眾有更多樂見其成的期待。