京華時報：以法治實現“有恆產者有恆心”

　　有恆產者有恆心，經濟主體財產權的有效保障和實現是經濟社會持續健康發展的基礎。近日，中共中央、國務院發布了《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》，這是中央首次在產權保護領域出台專門文件。《意見》從11個方面對完善產權保護制度、推進產權保護法治化進行全面部署，對於推進產權保護法治化，形成產權良好穩定預期，構筑全社會創新發展信心具有深遠意義。

　　1夯實市場經濟的制度基石

　　相關法律制度的健全完善，將形成對產權平等、全面、嚴格的保護，進一步規范和保障市場主體的市場行為，穩定投資者的心理預期。

　　孟子有言：“民之為道也，有恆產者有恆心，無恆產者無恆心。”自古以來，財產就與人的主體性密切相連，產權更是穩定人心、推動發展的“定盤星”。尤其是近現代，產權保護已發展為人類社會的共同文明。

　　我國實行改革開放以后，隨著傳統計劃經濟模式被打破，多種所有制經濟共同發展的產權制度應運而生。從70年代末到80年代初期家庭聯產承包責任制的推行，到80年代中期開放民營經濟﹔從90年代推進國有企業改革實行產權結構創新，到新世紀初“依法保護各類產權”提上日程﹔從2004年“公民的合法私有財產不受侵犯”寫入憲法，到2007年《物權法》頒布構筑以公平為核心的產權保護制度，30多年波瀾壯闊的改革開放史，某種意義上也是一部產權解放和發展史，國家對產權的確認與保護逐漸走上制度化、規范化軌道。

　　十八大以來，在“四個全面”的戰略布局中，產權保護的重要性更加凸顯。十八屆三中全會明確提出完善產權保護制度，四中全會提出“健全以公平為核心原則的產權保護制度”，五中全會進一步提出推進產權保護法治化，產權保護成為一種國家戰略選擇。此次出台《意見》，既是對十八大以來中央加強產權保護精神的具體落實，也是對國家健全完善產權保護制度的頂層設計。

　　產權是所有制的核心，產權保護制度是社會主義市場經濟的基石。此次《意見》的出台，必將推動中國產權制度的完善，從而促使社會主義市場經濟制度更加健全。諸如研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，加大知識產權的保護力度等等，都是直接關系市場經濟健康發展的重要制度預設，這些法律制度的健全完善，將形成對產權平等、全面、嚴格的保護，進一步規范和保障市場主體的市場行為，穩定投資者的心理預期，激發各類市場主體的創造活力，應對各種挑戰、保持經濟長期持續健康發展。

　　不僅如此，《意見》對於產權保護制度的頂層設計，同時涉及社會體制、文化體制乃至政治體制的發展完善。產權保護制度並非孤立的存在，而是與包括政治、經濟、文化、社會等方面的一整套制度緊密聯系，是中國特色社會主義制度的重要內容。構建完善的產權保護制度，根本上還涉及厘清市場與政府、私域與公域、權利與權力的邊界，要求從立法、執法、司法等方面進一步健全相關制度安排，推動政治制度、行政制度、社會制度等作出回應性變革，從而促進中國特色社會主義制度更加成熟、定型。

　　2鑄造產權保護四大法治理念

　　《意見》著眼觀念再造，不僅回答了全社會普遍關心的財富安全問題，更從現代產權文明的長遠視角，設計了中國產權保護法治化的精神內核。

　　與發達國家相比，由於缺乏資本主義對產權的長期浸淫，略顯短暫的社會主義市場經濟改革發展，雖然帶來了人們產權觀念的變革，但深藏於傳統和歷史之中的思維理念，依然影響甚至掣肘現代產權法律制度的建構。《意見》著眼觀念再造，不僅正面回答了全社會普遍關心的財富安全問題，更從現代產權文明的長遠視角，設計了中國產權保護法治化的精神內核。具體說來，包括如下四大理念。

　　一曰平等。平等是一項憲法原則，也是現代法治保護產權的精要。長期以來，我國對不同所有制產權的保護區別對待，在立法、執法和司法實踐中，公有產權和私有產權界限不清、責任不明，對非公有產權的保護明顯弱於對公有產權的保護。截至目前，不少民營企業尤其是中小型企業，因為對產權信心不足，對市場預期不高，導致民間資本投資大幅度下降。十八屆三中全會《決定》明確提出，“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”。《意見》提出要健全以公平為核心原則的產權保護制度，對公私財產一視同仁，堅持平等保護各種所有制經濟財產權，保証各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任。這就要求，無論是相關立法還是具體的執法司法，均應按照“同等保護”的標准調整完善，廢除對非公有產權的歧視性規定，為非公有產權清除隱形的市場壁壘和制度障礙，從而矯正並穩定社會預期。《意見》堅持，非公有制經濟財產權與公有制經濟財產權同樣不可侵犯，保護各種所有制經濟產權和合法權益，既是對憲法平等原則的貫徹，更為產權保護立法提出了根本要求。

　　二曰全面。現代社會，產權是一個不斷拓展的整體性概念，是一項關涉人的主體性的開放性權利。隨著實踐的發展，產權的內涵日漸豐富和擴展，其不僅包括平時我們所熟悉的物權、債權、股權等，也包括跨經濟領域、社會領域、文化領域、環境資源領域的知識產權、各種無形財產權以及自然資源資產產權等。這種不斷發展的產權形態，要求產權的法治化保護不能拘泥於當下。為此，國家對產權的法治保護，必須確立全面的整體性、開放性思維。《意見》特別指出，加強產權保護要堅持全面保護原則，不僅包括保護物權、債權、股權，也包括保護知識產權及其他各種無形財產權。例如在產權保護體系中，知識產權保護向來是一塊“短板”，相關法律制度尚不健全，執法機制有待完善。按照全面保護原則的要求，產權保護法治建構需要重點針對產權保護的薄弱環節，從整個產權體系中彌補“最短的木板”，防止出現“木桶效應”，依法形成產權對於社會變革發展的整體功效。

　　三曰公平。公平是市場經濟的內在法則，更是現代法治的基本要求。產權保護制度的設計，必須協調處理好不同主體產權的關系，在發生沖突時予以公平公正的裁處。比如，“遭遇強征強拆怎麼賠”一直是廣大民眾關心的問題，其背后隱含的乃是公民財產權的公平性保護。以往地方政府在征地賣地的過程中，以“公共利益”為借口，通過巨大的“剪刀差”將公民財產權轉移到政府的財政口袋和開發商的私人囊中，往往引起激烈的社會反抗。化解此類矛盾的治本之策，還是要回到產權保護的公平性制度設計上。《意見》在完善財產征收征用制度上明確指出，要完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，遵循及時合理補償原則，給予被征收征用者公平合理補償。同時，《意見》還提出“堅持有錯必糾，抓緊甄別糾正一批社會反映強烈的產權糾紛申訴案件，剖析一批侵害產權的案例”，從而為司法公平保護產權提供指引，進一步彰顯產權保護的公平理念。

　　四曰創新。現代社會，產權保護面臨越來越多的新問題，很難通過某種機械化方法進行處理，更多的時候需要結合國情和實踐進行創新。比如，70年住宅土地使用權到期了怎麼辦？這個問題一直困擾著人們。《物權法》因土地續期爭議太大隻做了模糊處理，規定“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。這種原則性條款並沒有解決產權的后續保護問題。《意見》提出研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，意味著這一問題將被納入正式的法律安排。然而，究竟以什麼樣的法治手段來破解“續期”難題，需要制度設計者立足中國特殊的土地制度和實踐發展需求進行創新設計。《意見》還提出創新適應公有制多種實現形式的產權保護制度，從而在更大范圍內確立起產權保護制度的創新理念，進而在法律保護的穩定性與產權制度的創造力之間尋求平衡。

　　3在法治軌道上塑造產權信心

　　推進產權保護法治化的關鍵在於政府，無論是產權的有效界定，還是侵犯產權的糾治，抑或對產權受損后的補償，都離不開政府這隻“看得見的手”。

　　將產權保護納入法治軌道，既關系國家的改革發展穩定，又關系個人的幸福生活。近年來，我國法治建設進步明顯，但產權保護法治建設依然存在許多薄弱環節。《意見》堅持法治框架下推動產權保護的基本思路，將全面推進依法治國作為加強產權保護的根本之策，從而為全面推進產權保護法治化指明方向。對此，可以從以下三個維度進行闡釋。

　　立法織密產權保護屏障。完善保護產權的法律制度，是實現產權保護法治化的前提。當前我國產權保護方面的立法不夠完善，一些新型產權立法確認滯后，平等保護的法律制度需要修繕，執法程序和司法保護缺乏嚴密規范。為此，立法一方面要及時適應社會發展需要，確認新型產權並作出保護制度安排，在民法總則及未來的民法典中，對產權作出更為全面系統開放的規定﹔另一方面要著眼於現實急需，對重難點問題進行創新性規定。尤其是針對“住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排”，“賦予農民更多財產權利”，以及征收征用適用的“公共利益”范圍，從實體和程序上進行立法研究和論証，盡快出台符合產權保護法治化方向的具體立法方案。

　　執法型塑產權公平保護格局。推進產權保護法治化的關鍵在於政府，無論是產權的有效界定，還是侵犯產權的糾治，抑或對產權受損后的補償，都離不開政府這隻“看得見的手”。現實中，一些地方政府部門很容易出於自身利益，在執法中侵犯企業和個人的合法產權。因政策不穩定、失信違約、濫用職權等造成的合法產權受害、預期信心受損現象也時有發生。為此，應當重點規范公權力運行，充分激活政府對產權公平保護的職責。一方面，政府保護產權應從以政策為主轉變為以法律為主，嚴格限制執法自由裁量權，防止將公共利益任意擴大化，形成產權面前執法公權自覺依法行政的制度環境﹔另一方面，構建完善政府守信踐諾機制，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，監督政府嚴格兌現政策承諾，認真履行合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約、毀約，防止因政府違約導致企業和投資人產權受損。

　　司法捍衛產權不可侵犯的法治底線。無救濟即無權利，對於權利人而言，不同類型的產權被納入立法確認只是第一步，更實質的要害還在於，由國家提供便捷及時的救濟尤其是權威高效公正的司法救濟。客觀而言，由於前些年整個產權保護的法治化水平不高，司法對於產權案件的處理並不完全公正，“一些地方由於司法不夠公平、不夠規范導致產權受到侵害的現象仍然存在”。為此《意見》提出，對於歷史形成的產權案件、涉及產權的申訴案件要依法糾正並妥善處理，嚴格規范涉案財產處置的法律程序，審慎把握處理產權和經濟糾紛的司法政策。這裡提出了三項司法建設任務：一是對於事實不清、証據不足、適用法律錯誤的產權錯案要依法糾正並賠償損失，還受害者一個公道﹔二是要嚴格規范司法行為，防止司法機關利用刑事手段干預經濟糾紛、隨意處置涉案財產甚至侵吞產權人的合法利益﹔三是要建立與產權保護法治化要求相適應的司法政策，以常態化、規范化的司法夯實產權保護的“最后正義底線”。

　　本版撰文傅達林趙儒初