国家级新区是党中央、国务院布局国家区域发展的重要载体，肩负着在经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体建设中发挥示范引领作用的重要使命。从现实情况看，2010年以前批复的新区起步早，发展速度、质量、规模与初始目标接近，中心城市外溢效应明显，较好起到了国家级新区的作用；2011年以后特别是2014年以后批复的新区，起步期正好赶上经济新常态，一些新区发展速度、质量、规模与初始目标距离较大，且存在较大风险，亟须把握规律、规避风险，实现持续健康发展。

　　正视发展风险

　　背离发展目标的风险。根据《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，国家级新区的发展目标为：保持经济增长速度在比较长的时期内快于所在省（区、市）的总体水平，着力提升经济发展质量和效益，将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区。现实中，一些新区在编制发展规划时仍然强调高速增长，地区生产总值增速目标大多设定在15%乃至20%以上。随着经济发展进入新常态，新区经济增长速度普遍下降。为了谋求高增长，一些新区重返传统发展模式，土地财政、项目带动、粗放发展有所抬头，与中心城市展开恶性竞争，有悖于国家级新区承担的转型发展、结构升级、体制机制创新等使命。

　　新型城镇化受阻的风险。国家新型城镇化规划明确提出，要加速农业转移人口市民化，促进土地集约节约利用，促进精明增长、产城融合，严格控制城市的外延性扩张，促进存量土地有效利用。然而，一些新区在发展过程中，土地开发先于项目建设，项目投资先于公共服务设施建设。同时，一些新区项目质量不高，劳动密集型产业聚集发展，土地利用效率低下，公共服务和生活设施建设严重滞后。另外，一些新区大力推进办公楼宇建设和房地产开发，却由于需求不足而大量闲置。新区的空间结构、社会结构失衡，可能成为推进新型城镇化的障碍。

　　遵循客观规律

　　遵循城镇化规律，适度调整新区战略目标。当前，我国城镇化面临新形势，人口在短期内大规模聚集已不大可能，城镇化应由外延扩张转向质量提升。这就要求我们遵循城镇化规律，调整国家级新区发展战略，降低发展规模和速度要求，强化质量控制。可以实施周期性滚动规划，即以前5年达到一定质量的开发速率为基准预测未来10年的开发规划，以此滚动，强化实施评估与监督，每5年对规划进行评估和调整，使发展规划既满足现实需要、又不至于无序扩张。

　　遵循城市发展规律，促进新区与城镇体系协调发展。一些地方为了强化新区发展，在土地指标、公共财政、税收、人才等各方面给予其大幅度优惠，致使中小城市发展机会明显减少。针对这一突出问题，应把城市作为一个有机整体，妥善处理城市发展中的重要关系，促进大中小城市协调发展。在管理机制上，应处理好中心城市与新区的关系，实现统筹协调：一方面，控制新区资源配置力度，建立新区与中心城市及其他城市公平竞争的发展机制；另一方面，凡是可以通过中心城市或原有开发区（高新区或经济技术开发区）挖潜得到解决的空间问题，优先进行存量用地再开发，适当放缓新区建设速度，提高开发质量。

　　遵循城市建设规律，形成高品质空间格局。新区开发应坚持以人为本、基础设施和公共服务先行，为就业者和常住人口配套建设相应的住房，促进符合条件的外来人口举家迁移；建立全方位职业培训体系，为新区居民提供上升通道。这是新区推进新型城镇化的根本。同时，以居住区为载体，配套完整的公共服务体系，以高品质人居环境和基础设施吸引企业，形成新区创新发展新动力，促进新区朝着空间有序、产业高效、社会进步、文化繁荣的方向发展。

　　（作者为中国人民大学公共管理学院教授）

　　《 人民日报 》（ 2016年05月15日 05 版）

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