《 人民日報 》（ 2024年12月06日 09 版）

國家公園是自然之瑰寶、人類之福祉。習近平總書記指出：“要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產。”黨的二十屆三中全會《決定》提出“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”。近年來，在習近平生態文明思想的科學指引下，我國國家公園建設邁出重大步伐、取得重要成果。當前，國家公園體系建設取得哪些成效，如何依法建立更加規范、更加高效的國家公園保護管理體系，如何發揮科學技術在國家公園建設中的支撐作用？本期觀察版圍繞這些問題進行探討。

——編 者

推動國家公園高水平保護和高質量發展（人民觀察）

歐陽志雲

習近平總書記指出：“中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。”黨的二十屆三中全會《決定》提出：“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。”設立國家公園、建立國家公園體制，是以習近平同志為核心的黨中央站在實現中華民族永續發展的戰略高度作出的重大決策，是生態文明體制改革的一項重大制度創新，對於推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生具有重要意義。

國家公園建設取得積極進展和顯著成效

我國國土遼闊，自然條件復雜多樣，形成了生態特征各異的生態地理區，分布有地球上幾乎所有類型的生態系統和自然景觀，孕育了極其豐富的植物、動物和微生物物種，是全球生物多樣性最為豐富的國家之一。推進國家公園建設，是適應生態文明和美麗中國建設的需要，也是對接國土空間治理和維護國土生態安全的需要。

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，並將其列入全面深化改革的重點任務，中國特色國家公園體制建設正式起步。我國國家公園建設緊緊圍繞生態文明和美麗中國建設，通過組織試點、總結經驗、加強頂層設計和制定相關標准，朝著統一、規范和高效的方向發展。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》提出堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，將我國自然保護地按照生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區和自然公園三類，確立國家公園主體地位。

2021年10月12日，習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上發表主旨講話，宣布中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公裡，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。第一批國家公園正式設立，表明我國國家公園體制試點目標任務已基本完成，並在統一管理機構、健全法治保障、完善資金機制、強化技術支撐、推進共建共享、促進合作交流等方面取得了重要進展，為全面推進國家公園體制建設奠定了堅實基礎。2022年，《國家公園空間布局方案》印發，明確了國家公園建設的時間表、路線圖，提出到2035年我國將基本完成國家公園空間布局建設任務，基本建成全世界最大的國家公園體系。

國家公園從試點探索到正式設立、全面發展，取得了顯著成效。一是旗艦物種數量持續增長。藏羚羊增長至7萬多頭，雪豹恢復到1200多隻，東北虎、東北豹數量分別從試點之初的27隻、42隻增長到70隻、80隻左右，海南長臂猿野外種群數量從40年前的僅存2群不到10隻增長到7群42隻。二是生態系統多樣性、穩定性、持續性穩步提升。長江、黃河、瀾滄江源頭實現整體保護，保護了70%以上的野生大熊貓棲息地，連通了13個大熊貓局域種群生態廊道。三是社區居民生活得到改善。近5萬名社區居民被聘為生態管護員，實施野生動物損害全域保險、生態搬遷、入口社區和示范村屯建設等一批民生項目。

以系統觀念推進國家公園建設

我國國家公園建設堅持以習近平生態文明思想為指導，堅持系統觀念，踐行綠色發展理念，以協同高效保護生態環境為前提，堅持國家主導，推進全民共建共享，成為推動綠色發展、促進人與自然和諧共生的有效實踐。

統籌國家主導與共建共享。國家公園由國家主導，屬國家事權，對跨行政區域、大尺度的自然空間進行有效的規劃與管理，需要國家統籌謀劃、頂層設計。在全面推進生態文明和美麗中國建設的進程中，發揮政府在以國家公園為主體的自然保護地規劃、建設、管理、監督、保護和投入等方面的重要作用，有助於解決空間重疊、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題。同時，在國家公園建設發展中，通過鼓勵、引導、規范社會各方廣泛深入參與生態保護、社區發展、科普宣教等工作，體現了國家公園全民共建共享屬性。比如，社會組織、企業等參與開展合作保護行動、探索生態產品價值實現機制、提升入口及園區內社區基礎設施建設等﹔科研院所發揮科技特長，助力國家公園屬地社區共享生態紅利﹔形式多樣、內容豐富的志願者活動，為提供類型多樣、數量豐富、品質優良的生態產品創造更大可能。

統籌嚴格保護與科學利用。生態系統的原真性、完整性保護是國家公園建設管理的首要任務。在推進國家公園建設過程中，我們牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把應該保護的地方都保護起來，讓當代人享受到大自然的饋贈和天藍地綠水淨、鳥語花香的美好家園，給子孫后代留下寶貴自然遺產。同時，國家公園不是無人區、隔離區，它既是許多古老孑遺物種的“世外桃源”，也是人民群眾共同享有的優質生態產品。我國國家公園實行分區管控，核心保護區嚴格管理，在一般控制區適宜的區域，可以合理規劃科普教育、游憩、生態體驗等活動，游客可以進入相關區域體驗感受。目前，5個國家公園根據自身獨特的自然和文化稟賦，向公眾開放了豐富的線路和區域。比如，武夷山國家公園有碧水丹山等自然景觀，有朱熹故裡、閩越文化等人文資源﹔海南熱帶雨林公園設置多條生態游憩精品路線和科普廊道，五指山、吊羅山等都是知名旅游目的地。

統籌中國特色與國際經驗。1872年，世界第一個國家公園——美國黃石國家公園建立。100多年來，世界各國根據本國資源特色和基本國情，進行了不同程度的實踐探索，保護理念和管理模式逐步演化發展，形成了較為豐富的國家公園建設經驗。目前，全球有200多個國家和地區建立了國家公園，在全球生態系統、珍稀瀕危物種、自然遺產和景觀等自然資源保護方面發揮了重要作用。一方面，我國積極借鑒國際經驗，注重與國際自然保護體系對接，參與全球生態治理，共謀全球生態文明建設﹔另一方面，我國是發展中國家，人口眾多，生物多樣性富集的區域往往也是人口密集的區域，加之我國國家公園建設時間還不長，因此，建設什麼樣的國家公園、如何建設國家公園、如何管理國家公園，都必須立足於我國實際，站在生態文明建設的高度探索國家公園建設模式，形成既具有中國特色又符合國際上國家公園建設一般規律的國家公園體制。

全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設

黨的二十屆三中全會《決定》作出“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”的重要部署，體現了我們黨對於推動國家公園高水平保護和高質量發展的信心和決心，其戰略考量可以從以下方面來理解和把握。

一是推進多方協調機制建設。國家公園作為新體制，在管理機構設置、范圍分區劃定、矛盾沖突處置、人類活動管理等領域存在諸多法律政策和技術方面的挑戰。全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，要求進一步加強多部門和多領域之間的溝通與合作，通過完善法律與政策、研發新技術與新應用，協同解決現階段面臨的問題與挑戰。同時，也要求國家公園管理機構與相關地方政府、社會力量等多方形成合力，共同解決國家公園設立和建設中面臨的問題，不將問題帶進新設立的國家公園，從而實現國家公園高質量建設。

二是加快推進國家公園創建設立。《國家公園空間布局方案》提出到2035年在全國建設49個國家公園，目前已正式設立第一批5個國家公園，還有44個國家公園有待設立。根據國家公園創建與設立程序，目前有一些國家公園候選區基本完成了創建任務，處於待設立狀態﹔有一些國家公園候選區批准進入創建階段，正在推進各項創建工作﹔還有一些國家公園候選區提出了創建申請。到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系，要求在進一步完善國家公園體制機制的基礎上，加快國家公園創建設立步伐。

當前，國家公園建設仍面臨法規體系不全、體制機制不順、中央與地方權責不清晰、保護與發展存在矛盾等問題，需要在建立健全以國家公園為主體的自然保護地管理體制機制、提升保護能力、建立社區發展機制、增強科技支撐作用等方面深化改革，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。比如，在推進法治建設方面，加快制定國家公園法，確定國家公園主管部門及其職能與責任，規定國家公園創建、設立、規劃、建設與管理的程序與原則等，讓國家公園建設與管理有法可依。又如，在提升自然保護能力方面，科學有序推進調查監測，明確保護對象的空間分布、數量、動態信息，為國家公園等自然保護地的功能定位、范圍確定、邊界劃定與建設管理規劃等工作提供依據﹔進一步完善“天空地”一體化生態感知系統建設，建立完善數據共享機制，促進各國家公園等自然保護地監測監管平台與國家級平台對接，支撐國家公園和各類保護地的統一管理。另外，在社區發展機制方面，完善社區參與機制，建立社區治理聯席會議制度，構建“園地聯動”的治理格局，提升社區協同共治成效，促進自然保護地社區可持續發展等﹔建立系統的生態補償機制，因地制宜，分區分類建立與完善商品林贖買、地役權管理補償、生態管護崗位、野生動物致害補償與保險理賠等生態補償機制和差異性的補償標准﹔建立生態產品價值實現機制，根據生態物質產品、生態調節服務產品和文化服務產品的特點，探索建立生態產品價值轉化途徑。

（作者為國家林業和草原局中國科學院國家公園研究院院長）

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同生態保護、公眾服務、智慧管理等深度融合

科技賦能國家公園高質量建設

楊 銳

生態文明建設與日新月異的科技發展同頻共振，是我國國家公園建設重要的時代背景。習近平總書記強調：“依靠科技創新破解綠色發展難題，形成人與自然和諧發展新格局。”隨著大數據、雲計算、人工智能等新一代信息技術的迅猛發展，科技為國家公園高質量發展帶來新機遇。國家公園建設啟動以來，我國充分發揮科技提升資源配置效率、提高服務水平等多方面優勢，促進高科技、新技術同國家公園生態保護、公眾服務、智慧管理等深度融合，使高質量推進國家公園建設具有了堅實科技支撐。

科技賦能國家公園生態保護。我國國家公園堅持生態保護第一，其首要功能是保護自然生態系統的原真性和完整性。在生態保護方面，科技的應用取得了顯著成效。例如，基於紅外相機的監測技術能夠提升對野生動物的監測效率和保護效果﹔依托遙感監測技術能夠實現對國家公園內森林、草地、濕地等土地覆蓋和土地利用的長時序、高精度監測，為國家公園生態保護提供科學依據﹔環境質量監測系統能夠實時監測空氣、水質、土壤等環境指標，為評估國家公園環境質量變化提供數據支持。此外，在巡護中使用無人機，可以在巡護人員難以到達的區域發揮重要作用，大大提高巡護效率。例如，東北虎豹國家公園探索建立一體化監測系統，通過無線紅外相機等野外監測終端，識別和監測野生動物，實時傳輸相關數據，有效提升了生態保護效率，同時為預防人獸沖突提供了預警信息。

科技賦能國家公園公眾服務。堅持全民公益性，是國家公園建設的重要理念。在生態保護第一的基礎上，國家公園堅持全民共享，著眼於提升生態系統服務功能，開展自然環境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。新技術的應用為這一功能的實現提供了強大支撐。比如，國家公園中的智慧導覽系統為訪客提供個性化的旅游路線推薦和信息查詢服務，讓訪客更好了解國家公園的文化和特色。又如，虛擬現實和增強現實技術的應用，打破時空限制，讓廣大群眾在雲端就能探索、暢游國家公園，身臨其境地體驗自然景觀，獲取自然保護的相關知識，提升體驗感和參與感。借助科學技術，有助於讓國家公園所承載的生態文明理念融入大眾日常生活，促進人們共建生態文明。

科技賦能國家公園智慧管理。智慧管理平台的建設是科技賦能國家公園建設的重要體現。通過構建智慧管理平台，能實現對國家公園內各類資源的科學化、數字化、網絡化、智能化、精細化管理，整合各類監測數據、管理信息和訪客反饋情況等，為管理者決策提供全面數據支撐。例如，武夷山國家公園建成智慧管理中心，綜合運用互聯網、物聯網、衛星遙感和地理信息系統等技術，構建了包括資源監控、巡邏執法、科普教育在內的多個子系統，通過大數據採集和分析，提升管理效能、巡護水平和服務質量，為國家公園管理打造了一個“智慧大腦”。

從國家公園到更廣泛的國土生態空間，科技在應對氣候變化、保護生物多樣性等領域同樣具有巨大潛力。例如，通過氣候模型模擬，可以預測氣候變化對國家公園生態系統的具體影響，識別珍稀瀕危物種的氣候避難所，為國家公園在氣候變化背景下制定治理策略提供科學依據。在生物多樣性保護方面，人工智能技術可以應用於物種空間分布的建模中，進一步確定生物多樣性保護優先區域。此外，還可以基於圖像識別、聲紋識別等人工智能技術開展物種自動識別，提高生態監測的效率和准確性。這些科技手段的應用，為應對氣候變化和保護生物多樣性提供了新的思路和方法。

如今，我國已出台《國家公園空間布局方案》，正在建設全世界最大的國家公園體系。在未來國家公園建設中，必須牢牢把握科技優勢、加強科技攻關，深化數字賦能、拓展數字應用，為推動國家公園高質量發展持續注入新動能。在政策支持方面，相關部門應適時出台相關政策措施，進一步鼓勵和支持新技術、新設備、新材料在國家公園建設中的應用和推廣。在創新驅動方面，以解決國家公園建設中的具體問題為導向，與科研院所和科技企業合作，系統加強針對國家公園保護、修復、規劃、監測等方面的科技創新。在人才培養方面，通過多學科交叉融合，突破單一學科專業的局限性，打造一支高素質、專業化的國家公園科技人才隊伍。

（作者為國家林業和草原局清華大學國家公園研究院院長）

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為高質量推進國家公園建設提供有力法治保障（觀察者說）

楊朝霞

法治是中國式現代化的重要保障，保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。習近平總書記指出：“加快建設以國家公園為主體、以自然保護區為基礎、以各類自然公園為補充的自然保護地體系，把有代表性的自然生態系統和珍稀物種棲息地保護起來。”作為我國自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，國家公園在美麗中國建設中居於重要地位。高質量推進國家公園建設，科學保護和合理利用自然資源，促進人與自然和諧共生，必須堅持以習近平生態文明思想和習近平法治思想為指導，充分發揮法治的引領、規范、保障作用，為高質量推進國家公園建設提供有力法治保障。

新時代以來，伴隨生態文明體制改革深入推進，國家公園建設相關政策法規不斷健全完善。黨的十八屆三中全會《決定》提出“加快生態文明制度建設”，並將“建立國家公園體制”作為重要內容。黨的二十大報告提出“推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”。2015年12月，中央全面深化改革領導小組第十九次會議審議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》。在總結試點區域管理經驗的基礎上，2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》提出，“構建以國家公園為代表的自然保護地體系。”2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，提出“加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，提供高質量生態產品，推進美麗中國建設”。2022年6月，國家林業和草原局印發《國家公園管理暫行辦法》，明確規劃建設、保護管理、公眾服務、監督執法等要求。黨的二十屆三中全會《決定》提出“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”。

在地方立法層面，我國國家公園法治建設呈現出“一園一法”的鮮明特點。例如，2014年《雲南省迪慶藏族自治州香格裡拉普達措國家公園保護管理條例》出台，在全國率先實現“一園一法、依法管理”。2017年，《三江源國家公園條例（試行）》《武夷山國家公園條例（試行）》《神農架國家公園保護條例》先后出台。2024年，《福建省武夷山國家公園條例》《江西省武夷山國家公園條例》正式通過。值得一提的是，福建、江西兩省在立法過程中打破常規，強化省際合作，開展協同立法，著力破解部分管理領域尺度不一、寬嚴各異的“一園兩治”問題，並在立法中就“閩贛協作”“贛閩協作”作出專章規定。這些地方性法規的出台，對推進國家公園建設起到了規范和促進作用。

在相關政策法規的引領和保障下，我國國家公園建設穩步推進，取得了一系列重要進展和成就。2021年10月，我國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公裡，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。國家公園正式設立以來，大熊貓、東北虎豹、藏羚羊等旗艦物種數量持續增長，國家公園生態系統質量穩步提升，生態保護的成效顯著。

目前，國家層面還沒有專門的國家公園立法。國家公園作為新的也是最重要的自然保護地類型，法律地位不夠明確，概念界定不夠清晰，規劃設立、保護管理、保障監督等缺乏系統完善的法律依據，已成為國家公園建設實踐中亟須解決的突出問題。2024年9月，十四屆全國人大常委會第十一次會議首次審議國家公園法草案。制定國家公園法意義重大，影響深遠。其一，這是貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想，以法治思維和法治手段推進國家公園建設的重要舉措。其二，這是以國家公園為主體的自然保護地體系實現法治化治理，走高質量發展道路的關鍵一環。其三，這是解決重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等自然保護地問題的必然要求。

為高質量推進國家公園建設提供高水平法治保障，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想，以加強對國家公園的保護和管理、保持重要自然生態系統原真性和完整性為出發點和立足點，以維護國家生態安全、推進美麗中國建設、推進人與自然和諧共生現代化為長遠目標，以妥善處理高水平保護和高質量發展關系為重要任務，以國家公園的規劃和設立、保護和管理為重點內容，加快國家公園法的立法進程，不斷提升相關立法、執法工作的系統性、整體性、協同性，打造具有中國特色、世界意義的國家公園法律規范體系，確保國家公園建設始終在法治軌道上行穩致遠。

（作者為北京林業大學教授）

《 人民日報 》（ 2024年12月06日 09 版）

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