最近，我在西部一个城市的机场登机安检时，随身携带的一把小刀被安检员决然告知不可带入。我向她解释，此小刀在国内和国外诸多机场已通过上百次安检。但那位安检员坚决地说：“我说不行就是不行！”一把小刀并无多大价值，但不可理解的是，为什么这个机场的这个安检口可以如此与众不同？其实，我曾咨询过有关安检专家，了解相关规定。于是，请来安检负责人进行评断。这位负责人完全是另一种态度。他说，乘机不能携带刀具确是一般规定，但也有一定的自由裁量空间，只要小刀不超过一定的尺度，出于对乘客需要的理解，安检员有权酌情放行。他仔细查验了我的小刀，决定允许携带。

　　这次安检遭遇引起我深入思考关于制度改革和制度执行的问题：为什么要赋予执法者一定的自由裁量权？执法者如何运用自由裁量权？当我们说“制度是死的，人是活的”的时候，其合理限度是什么？

　　很显然，如果执法者自由裁量权过大，以致留下“任性随意”甚至以权谋私的较大空间，就可能导致执法不公；但如果执法者没有自由裁量空间，那么，被管理者实际上就被置于“不由分说”的境地，执法者也就如同没有任何反馈功能的机器，绝无酌情适法的可能。后一种情况在现实中并不少见。例如友人说过，他所在单位规定出差费用报销必须有点对点往返车（机）票。所以，他出访回国如果接着顺道直接飞到另一城市参加会议，就无法报销旅差费；而必须先飞回本单位所在城市，再往返参加另一城市的会议。再如，一位大学校长告诉我，他作为一个国际委员会的委员出席在国外召开的为期7天的会议，却无法全程参会，因为按制度规定，他因公出访一个国家（包括途中）的时间最多只有5天，绝对不可突破。冰冷僵硬的执行方式和实施细则，显然有损制度效率和法治威信。

　　在前述乘机安检故事中，不放行算是严格执行制度，似乎也没什么错。但此时执法者缺乏善心，如同机器一般“铁石心肠”。而行使自由裁量权决定放行者，却展现了善心，体谅被管理者的合理需要，在制度允许范围内尽可能与人方便、遂人所愿。这就赋予制度以人性，体现了“以人为本”之意。这也体现了亚当·斯密在《道德情操论》一书中所论述的人类善心——同情心。没有同情心的社会是没有价值理性的。可见，自由裁量权实际上是为执法者的善心和同情心留下空间。当然，问题还在于执法者是否确有善良之心。

　　推而广之，中央出台一项改革措施，制定了原则性制度，通常要求各地区各单位制定细化的执行规则。那么，如何细化呢？可以是层层加码，使具体执行中没有任何回旋余地，实施细则演变为密不透风的壁垒，细化成僵化，执法官僚主义化；反之，制度细则也可以是实施程序的规范化、透明化和便利化，执法者有展现善心的空间，凡适法办理者均可畅通无阻。总之，执法为民体现为善意执法、便利大众。

　　问题的实质是，制度为何而立？建立制度无疑是为了维护秩序，避免混乱和腐败。不过，任何制度都有交易成本，降低制度的交易成本是改革的基本方向，如此才能产生改革红利。尽管规章制度必须一视同仁，但面对纷繁复杂的现实，往往有些“笨拙”，因为制度的制定和修改往往赶不上现实的变化。因此，成文的制度总是需要给执法者一定的自由裁量权，以免削足适履和执法失度。

　　问题的另一个实质是，执法者如何对待和行使自由裁量权？出于私心还是善心？该“一刀切”处必须“一刀切”，不留枉法余地；但无私严明执法，也应有同情善意。法网恢恢、疏而不漏并非森严壁垒、密布障碍。制定交通规则是为了人车安全畅行，实施财务制度是为了资金流动周转。执法者不是麻烦制造者，而是便利促进者。“办不成任你活该”“通不过不关我事”，这是执法者缺乏善心的偏执心态。

　　执法者须谨记：依法治国，实为善法当道。缺乏善心的执法必以销蚀民心为代价，甚至可能破坏制度本身的民心基础。法治的理性和善意总是体现在执法过程中，善心执法传递良法理性，而冷漠执法则可能毁掉原本合理的制度安排。所以，善心执法实为真诚尊法，是国家治理能力的关键因素之一。

　　（作者为中国社会科学院学部委员）  

　　《 人民日报 》（ 2015年05月25日 07 版）

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