学者新论:乱收费猖獗,律师失职还是法院失语?

陈有西

2008年02月28日14:20  来源:人民网—观点频道

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  《中国政府网》和国家审计署2008年2月27日公布了《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》。公布辽宁、湖北、浙江等16个省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个,至2005年底违规收取通行费149亿元。按地方政府核定收费期限和目前收费水平测算,这些收费站点还将收费195亿多元。其中浙江、安徽等7省(市)提高收费标准,多征收通行费82亿多元。报告还称,经浙江省政府批准,该省高速公路各经营企业从1995年起,对在高速公路上通行的车辆加收“车次费”,仅2003至2005年就从中多收19.55亿元。审计指出的违法收费的具体类型是:一是公路项目建设中未使用银行贷款或使用了银行贷款但已归还,仍设有66个收费站;二是在国家明文规定禁止收费的三级公路上违规设置30个收费站;三是采取“一站多点”等办法,违规异地设置41个收费站点;四是公路未建先收或边建边收,违规设置21个收费站点。

  要收买路钱过桥费,以路养路,是上世纪七八十年代开始,我们对外开放、筹措建设基金,从香港、国外等地学来的。这一举措解决了中国交通建设的一个资金短缺的瓶颈问题,迎来了中国高速公路和其他交通设施大建设的时代,带动了汽车工业,促进了国民经济的大发展,改善了人民生活,怎么评价其功绩都不为过。但是,只见不断开设收费不见还清贷款停止收费,也成了中国路政建设的一大奇观。百姓是无法知道收费和成本的内幕的,感谢审计署这次能够指名道姓地披露这样的权威数据。十多年前,我在《改革月报》发表《公路三乱的法律控制》,指的对象是三乱(乱设卡、乱罚款、乱收费)的源头在政府。《报刊文摘》头版转载了,同时摘有交通部一位官员的讲话。可是,十多年过去,民间的三乱治理的差不多了,政府的三乱竟然依然如故。而且竟是这样巨额的三乱。

  这样长期的、巨额的、普遍性的违法违规现象,一个功能健全的社会是由谁去进行监督管理的?按照亚当 斯密的理论,政府是“守夜人”,是社会秩序的守护者,因此应当政府去管。象审计署这次就很好地担当了人民利益的“看门人”角色。但是,审计也发现,进行这样行为的主体恰恰是各地的政府,主要是省一级的政府和交通厅。政府自己在这样做,那么谁去监督?其他国家是如何办的?监督控制者是谁?

  我以为,可以是人大(议会)、可以是媒体、但主要是法院。法院能够通过司法审判制约政府的这种违法行为。中国有《行政许可法》,所有的收费都必须有个许可审批。这些违法收费是怎么批出去的?是谁在违法?一审就清。但是法院是被动受案的,不告不理。那么法院审理的启动人是谁?这就是公益诉讼的律师。美国的《吹哨人法案》,就是规定律师可以代表权益被损害的人群,以社会公益代言人和警戒者的身份,向法院控告政府违法。担当社会危机的“警告者”和“吹哨人”,让司法权来维护社会的公平正义。

  中国有这样的律师吗?有的。近年来,律师告收费站布点不合理、高速公路不高速、民航晚点不赔偿、铁路局退票不给正式发票;告电影发行公司强制搭片广告;告电信局计费吃零;告银行非法收取信用卡补卡费;告有线收费电视插播广告;告移动电话公司非法嫁接SP服务欺诈性收费等等。已经有了不少的“公益诉讼”。上海两位律师状告上海高架路收费口设置不合理导致不合理收费案,这个路口日均车流量大约两万多辆,其中约一半车辆都不走延安路高架,但都被收费15元,已经有四年了。这些官司,大多数法院判律师败诉,有的案不了了之,律师极少胜诉,获赔也只有几十元、几百元。有的事后政府改正了,象上海的高架收费口,但就是不让你在法庭赢。如此下来,中国大量的以官方名义进行的收费行为,诉讼基本萎缩,或者被当作哈哈一笑的闹剧。这样大面积的违法收费现象,一直无法彻底纠正。

  因此,如果我们稍加思索,就可会发现中国的问题出在法院。是法院没有起到保护民权、守护社会公平的作用。这类案件,从受理就困难重重,到判决则分而散之,赔个几元几十元,真正判得乱收费者不敢再违法的,可以说一件也没有。我在《中国审判》上发表的《中国公益诉讼的现状与趋势》,简单地罗列了原因:一是因为我国公益诉讼的法律还不健全,主要是原告的资格问题;二是法院对集团诉讼的种种恐惧和限制,司法权不敢介入社会敏感问题;三是社会观念还不接受,认为搞公益诉讼是旁门左道,炒作大于实效;四是法院判赔的实体法依据还不完备。老是判几元几十元的,原告也懒得告,律师也懒得理,群众也像看大戏不当真。五是诉讼费用问题。由于中国没有“吹哨人法案”,也没有“费用转移制度”,集团诉讼不准搞“风险收费”,几乎所有的原告都是赔了夫人又折兵。

  其实,中国的公益诉讼的标的本不应该这么低的。比如移动电话公司同银行、SP商、电视台勾结进行的欺诈性收费,其暴利是惊人的,有的达到数十亿。但分解到每个人的个案标的,可能只有五元十元,起诉同其收益相比,完全有利于大公司。大公司违法成本很低,而公民维权成本则奇高。法院如果只判个案的几十元的赔偿,不判禁止其系列违法行为,等于不判。而对于公路收费点和价格成本的起诉,法院在受理的环节,就会以没有原告资格、政府有权批准等种种理由挡住不收案,原因是收了以后他们也没有办法判,他判不了政府的这种“重大行为”。而政府则以“公共利益”、“筹措建设基金”的冠冕堂皇的理由,一天天收下去,一年年违法下去。

  审计署年年出新闻。但是落实起来似乎都不如人意。今年的这个专题报告,可以说是过眼云烟般的小“信息”,也可以是真正有利民生的一个大动作。我们的政府、人大、媒体、律师、法院,能不能真正做点对人民有好处的“文章”,对查出问题的收费站撤销一批、停止一批、降价一批、处罚收缴一批,真正判决败诉一批,才会是真正的一种“民心工程”。

  作者系京衡律师集团董事长兼主任,杭州市律师协会副会长,中华全国律师协会宪法人权委员会副主任,中央财经大学法学院法律硕士导师

(责编:齐贺)
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