新京报社论:城管体制“回归”并不是倒退

2009年08月25日08:14  来源:《新京报》

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  顺义城管正在进行一次重大转型,从原来的执法者变成监察者。也就是说,顺义城管不再上街直接查抄游商、违建,相反,这种工作,将由属地政府部门承担,城管大队则负责对这些部门的执法工作进行监察。

  毫无疑问,这样的转型,属于向旧的体制的回归。在城管未出现之前,城建、环卫、工商、街道等等部门分头上街执法,人称“多头执法”。这种状况当然有很多弊端,比如各部门相互推诿,有利可图的事情各部门抢着干,无利可图的事则躲着走。鉴于这种情况,有些地方开始将与城市市容管理相关的执法力量合并起来“联合执法”,城管的基本特征是综合管理。这些年,通过地方法规,城管也逐渐获得了多项管理与处罚权。

  然而,城管自出现起,就伴随着诸多争议。首先是其权力的合法性依据不足,不过,多数争议还是因城管的执法方式粗暴而起。城管可能有自己的委屈,但由于某种微妙的心理原因,人们已经形成了这样一个印象:城管是粗暴的,其执法方式是不可接受的。不管这种印象有多少现实依据,但已给城管施加了极大压力。

  在这种情况下,各地城管都在寻求转型。顺义城管的转型则最为干脆:放弃执法活动,转而承担其没有多少风险的执法监察职能。但如果沿着该逻辑继续变革,则最终城管将成为一个可有可无的机构,因为城管当初设立的宗旨正是综合执法,而不是像以前那样由各个部门分头执法。现在顺义城管大队想申请成为城管监察大队,但城管监察又有多大实际意义?更何况,其他执法部门也不愿意自己头上有个监察机构。由它发告知书,再由其他部门上街执法,这本身也属于叠床架屋。

  不过,顺义的做法确实揭示了城管转型的一个方向。此前有学者曾提出建立“大城管”体制,其核心设想也正是,不再由城管一家执法,而是由多家与基础设施和城市公共空间相关的部门一起组成一个“大城管”,共同解决城市管理难题。其成员包括建设局、园林局、市政局等。在有些较早试点的城市,比如江苏淮安,“大城管”甚至还包括了公安、民政和工商等权力机构。此一做法的实质正是回到原有分头执法格局。

  很多人对于这种变革不满,其中一个理由是,这不等于回归到原有的体制了吗?但是,回归并不可耻。综合执法体制有其优势,但也存在极大风险。首先,城管为了应付广泛的事务,不断扩大队伍,真正上街执法的人员多数不是公务员,却行使着公共性管制权,这本身已不合乎法治原则。其次,综合执法体制赋予城管过于广泛的管理权与处罚权,有了这些权力,城管可以合法地不让任何人从事哪怕有那么一点点瑕疵的事情,比如,在并不繁华的街道上摆摊。第三,综合执法体制也特别容易受城市领导人意志左右,进行运动式执法。

  也正是由于这些原因,城管才成为舆论争议的焦点。而以综合执法体制运转的城管既然已被民众普遍诟病,那么,放弃这种综合执法体制就是明智的。当然,简单的回归也不可取。在执法权重归建设、园林、市政、工商、民政等部门后,对于这些部门的执法权,也应予以清晰界定,对其执法活动,应当设置严格的程序规范,最重要的是,要让被执法对象有争辩和申诉的渠道。

  基于上述理由,顺义的城管转型不妨继续下去。各地自发摸索、试验,也许可以找到一种管理城市秩序的良方。(转自新京报,版权所有,不得转载)

(责任编辑:贾玥)

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