北青报:政府立法回避重在适度

李克杰

2007年07月15日09:01  来源:北京青年报

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  重庆市法制办透露,该市从2007年起在全国率先试行“政府立法回避制度”,实施立法项目委托招标起草。(7月13日《法制日报》)

  据介绍,政府立法回避制度的核心内容是,与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人,不得参与法规和规章的起草、审查和评审,不得主导立法进程。起草环节立法回避制度主要通过委托起草、招标起草和重庆市政府法制办直接起草三种方式实施。

  在我国,从中央到地方的立法活动急剧增多的同时,近80%的法律法规草案由政府职能部门起草,从而产生了日益严重的“部门立法”现象。所谓“部门立法”现象,即我们通常所说的“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”现象。这种现象背离法治精神,影响法律的权威和尊严,损害人民群众的利益,甚至造成法规伤民,必须进行有效改革,加以解决。

  如何有效规避“部门利益法制化”,近年来,从中央到地方都采取了一些改革措施,如在法律法规起草阶段,不少地方采取了委托起草和招标确定起草单位的方式,在草案的审议阶段举行听证会及将草案全文公布向社会各界公开征求意见等,这些措施不同程度地防止和纠正了“部门立法”的一些弊端。然而,像重庆市这样实行全面的政府立法回避制度,在国内立法中还是“前无古人”的。因此,也被称为国内立法上的重大创新。

  在笔者看来,为了有效地克服“部门立法”带来的各种弊端,在立法过程中采取适当的政府回避制度,比如不让主管部门作为主要起草单位,不让其主导立法进程,最大限度地减少部门利益法制化的便利条件,是必要的和可行的。然而,重庆市实行的直接利害关系单位和个人“不得参与法规和规章的起草、审查和评审”的“全回避”制度,似乎也有不妥,有些矫枉过正的嫌疑。

  其实,“部门立法”现象虽然带来一些弊端,但在现代社会,特别是处于法制建设初期的中国,由政府及其主管部门起草法律法规有其必然性。一方面,由于我国法律法规的需求旺盛期,实行民主与法治及建立完善市场经济体制都需要法律制度和法律规范作支撑,但是因为立法经验和水平的欠缺以及立法机关工作方式的局限,单靠立法机关根本无法完成庞大而艰巨的立法任务,这就需要政府及其主管部门向立法机关提供相对比较完善和成熟的法律草案,有利于加速立法进程;另一方面,社会分工的细密和科学技术的进步,使得许多社会事务变得更加技术化和专业化,“隔行如隔山”比任何时代都更严重,从这个意义上讲,许多涉及技术和专业领域的规范制定和法律法规起草,是外行人所不能胜任的,这个任务自然就要落到政府主管部门身上。另外,作为行政管理和执法机构,政府主管部门对一些社会关系的产生、发展、变化及特殊性,会有更深入的了解和掌握,因此也更能选择比较适合的调整和规范方式。

  显然,部门立法导致部门利益法制化有着某种必然性,而许多法律草案由政府部门起草似乎也有一些必然性,这样两者就产生了明显而尖锐的矛盾。如何克服和解决这些矛盾,考验政府决策水平和立法民主水平。在笔者看来,我们既不能因为“部门立法”弊端而把政府主管部门完全“踢出”立法活动,也不能因为主管部门的业务娴熟而罔顾“部门立法”缺陷。从整个立法过程看,对法律法规内容起关键作用的环节,一是起草阶段,有人毫不掩饰地指出在准备阶段已经决定了立法的命运,二是审议阶段,它有权改变草案的内容。因此,要规避“部门利益法制化”应当分别从这两个阶段采取措施,而不必过分强调起草准备阶段。

  政府主管部门不得主导立法进程,是完全正确的。而不得参与法规和规章的起草、审查和评审,则是值得商榷的。它不仅不符合立法本身的特点和规律,也会影响法律法规的执行和完善。将政府主管部门完全排除在立法活动之外,必然严重影响其参与立法、认真执法并积极回馈的积极性和主动性,甚至明知法规有漏洞或内容脱离实际而不予指出来,危害是严重的。另需要指出的是,委托基层政府立法也须防止事实上的“部门立法”,避免基层政府回去将法规起草任务交给职能部门了事。

  总之,在立法中规避“部门利益法制化”须防矫枉过正,实行政府立法回避重在适度。

(责编:张玉珂)
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