羊城晚報：修正立法法防范政府“有權就任性”

3月5日開幕的十二屆全國人民代表大會三次會議，將審議立法法修正案草案。如獲通過，這將是立法法自2000年頒布以來的首次修正。此前已經全國人大常委會兩次審議的立法法修正案草案，修改條款佔三分之一，其中尤以立法權劃分和立法監督備受矚目。

立法法，顧名思義，是規范立法的法。“有法可依”是法治建設的前提。立法法的重要意義不言而喻，它甚至被稱為“小憲法”。但立法法在其施行15年的時間裡，並未充分擔負起科學立法的重任。相反，“人大立法行政化，行政立法部門化，部門利益法制化”等立法亂象至今猶存。全國人大常委會法工委主任李適時去年還曾撰文指出，當前立法中部門利益和地方保護、爭權諉責現象較為突出。

當下之中國，已從“有法可依”走到了迫切需要“有良法可依”的新階段。良法善政，良法是前提。偏重維護部門利益或地方保護的法，難稱良法，也難以獲得民眾的認同。要遏制實踐中立法亂象，“誰來主導立法”的問題就在立法法修訂中格外凸顯出來了。

多位全國人大常委會委員在審議中提出，應強調人大主導立法。這與人大在中國憲政架構中的地位與作用是相吻合的。在立法法上，狹義的法律僅指全國人大及其常委會通過的規范性文件。“依法治國”的意涵，並不是指地方政府借助於自己立法來治理治下的民眾，而是要地方政府首先受制於國家法律，且不得逾越國家法的界限。

在現行立法法在第8條所設定的“法律保留”原則之外，此次的立法法修訂草案又增加了一款，明確“部門規章、地方政府規章，沒有法律、法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”不難看出，立法法雖然規范的是立法，但涉及的卻是所有公民的權益。這是一部真正關聯著千家萬戶的法。

部門規章、地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規范，這是由政府的性質決定的。政府存在的全部理由，就在於它必須保障公民的自由與權利，並提升全民的公共福祉。政府的所有權力都來自於民眾的授予（轉授），政府在行使管理權限時也必須以民為本，依法而為。

政府規章擅自設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規范，一方面侵犯了立法權的領地，另一方面也直接侵害了民眾利益。這種“越權立法”因通常伴隨著對現有法律規定的突破，而成為“法制統一”原則的巨大阻礙。

“法制統一”是憲法第5條所確立的一項基本原則，違反這一原則即意味著違憲。無論是地方政府，還是地方規章，都應堅定不移地奉行“法律至上”，將法律奉為自身活動的指引，模范維護國家法制的統一。任何與憲法和法律相沖突的“立法”都是與法治原則背道而馳的。也隻有各級政府模范地遵守法律，才能讓人們真正形成對法律的合理預期。

近年來，破壞“法制統一”的地方政府規章屢有可見，立法法修訂草案能夠關注到這一現狀，凸顯出的正是立法者的問題意識。對部門利益法制化的立法回應，是個難能可貴的進步。以規范地方政府規章制定權限的方法，預防和遏制地方政府“有權就任性”理當積極推進。而立法法修訂的另一個議題也蘊含其中：如果地方政府仍要任性地隨意立法減損公民權利，立法法該咋辦？被呼喚已久的“違憲（法）審查”機制能否借助立法法修正獲得實質進展，讓我們拭目以待。

（作者是海南大學法學院副教授）