一段時間以來,如何設置司法區劃備受關注。十八屆三中全會通過的《決定》隻明確了“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”,至於如何建立、如何分離,還有待中央出台更具體的司法改革方案。
設置獨立司法區劃的目的直指“司法去地方化”,以“保証國家法律統一正確實施”。卓澤淵教授昨日在答《人民日報》記者問時,也再度批評了司法管轄與行政區劃重疊所帶來的積弊。“由於兩院與行政區劃的對應設置,行政機關就必然會將觸角延伸到司法機關。”
司法機關不能依法獨立行使司法權,司法就不再是司法了。受司法地方化影響,“同案不同判”屢有發生。尤其是在一些司法地方化較嚴重的地區,打官司居然有了“主客場”的說法。司法地方化實乃司法體制改革必須直面且應優先解決的頭號難題。
如我們所知,地方法院均由地方人大產生,對地方人大負責,並向地方人大報告工作。脫離了行政區劃的法院,其審判權從何而來?這家法院又該對哪個人大負責?向哪個人大報告工作?接受哪級人大的監督呢?
那麼獨立的司法區劃究竟路在何方呢?一條路徑是遠景規劃,通過修改憲法明確司法權乃中央事權。不論中央或地方,司法權均來源於全國人大,也隻對全國人大負責。這一方案的難度在於,全國的司法官(包括法官和檢察官)總數在40萬以上,單是這個龐大的職業群體的任免工作,全國人大及其常委會恐怕還沒有那麼多的人力、物力可以勝任。
另一條路徑為折中方案,即在省以下劃定不同於行政區劃的司法區,而一省的司法官員皆由省級人大或其常委會任免,並在該省級轄區內自由調配使用。這一方案同樣需要剝離省以下各級人大及其常委會對司法的監督權,它同樣觸及司法權的來源。
還有一種震動最小的方案,即保留地方各級人大及其對應的司法機關,維系現有的權力設計框架。隻將地方化問題最突出的行政司法抽出,跨行政區組建若干專門的行政法院。今年全國“兩會”期間,多名代表、委員提出,“民告官”勝訴率逐年降低,令人憂慮。相比起刑案或民案,行政案件尤需“司法去地方化”。